以战略环评擘画城市发展美好蓝图

编者按：习近平总书记对加强生态文明建设的新思想、新论断，是指导我们推进生态文明建设的根本遵循。总书记作十九大报告后的第二天，连云港市环保局局长联系记者表示，作为环保部门，连云港将不断探索完善“三线一单”管理模式，进一步推进战略环评成果落地，为港城的科学发展提供战略支撑。

开展战略环评，可以为城市的空间布局、城镇港口和产业发展方式等重大决策提供战略支撑，进而从战略决策源头避免环境影响和生态破坏，对一个地区全面协调可持续发展具有重大现实意义。2015年7月，连云港成为全国首个开展地级市战略环评工作的试点市；2016年12月，连云港在全国范围内第一个完成市域范围战略环评。连云港的率先实践为其他地区开展此项工作提供了经验和借鉴。

把战略环评作为指导发展的决策依据

作为东部沿海城市，连云港既面临巨大的发展机遇，也面临急剧的环保压力。

近年来，连云港市聚焦“一带一路”、江苏沿海开发、东中西区域合作示范区、国家创新型城市等多个国家战略，经济发展机遇空前。但同时，连云港的环境保护压力骤增，环境容量有限、减排难度大、历史问题多、环境质量改善强力手段匮乏。

如何解决环境保护与区域发展的突出矛盾连云港市的主要领导决定以开展战略环评为突破口，探索城市战略环评和国民经济与社会发展规划及城市总体规划的协调机制，探索地方环境保护管理与制度的有效措施，探索环境保护优化经济发展的实现路径，为区域经济社会发展综合决策提供支撑。

战略环评是对某一区域的生态空间控制、区域环境承载力、污染总量和准入条件进行环境影响评价，区别于对某一建设项目的环境影响评价，在决策链的前端实现早期介入，能够使生态文明、绿色发展、生态优先等理念变为实实在在的城市总体规划、国土资源规划、绿色产业规划、城市规划、流域与区域规划等。

为编制高起点、高规格、高质量的战略环评，连云港市环保局聘请在战略环评研究中有较高权威的清华大学战略环境评价研究中心作为项目技术团队，与其签订连云港战略环评合作合同。双方就连云港市在经济发展新常态下，通过开展战略环评探索区域绿色转型发展模式，落实国家相关战略，促进经济社会与资源环境协调可持续发展等工作任务达成一致意见。

战略环评通过不同情景预测，确立了连云港最佳发展路径。连云港的未来发展设计了三种不同情景，即传统重化式、升级优化式和转型升级式，通过对三种不同发展情景进行模拟预测，提出了优化产业空间布局思路和总体要求。在对连云港战略定位判断、资源环境问题识别及未来发展趋势预测的基础上，提出了生态空间管控红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单的“三线一单”管控策略。

连云港市环保局局长韩尚富说：“开展战略环境评价，将为连云港空间布局、城镇、港口和产业发展方式等重大决策提供战略支撑，从战略决策源头避免环境影响和生态破坏。”

“三线一单”：实现战略环评成果转化

战略环评解决了战略性问题，为连云港的发展划定了框子、定下了规则。为实现战略环评成果有效转化，在实践中，连云港探索实施“三线一单”管控策略，使之成为战略环评落地的重要抓手。市环保局副局长徐传东说：“将‘三线一单’应用于空间管控，是以生态环境保护优化经济社会发展战略的一次成功尝试。”

在战略环评成果指导下，连云港按照生态保护红线“只能增加，不能减少”的原则，进一步强化生态空间管控要求，调增生态保护区域面积。对原有的生态保护红线范围进行优化调整，开展生态保护红线矢量化工作，制定生态环境管理底图，在城市总体规划、国土资源规划等重大规划修编过程中均以战略环评成果的生态保护红线、生态岸线、基本控制单元管控图作为重要依据。石化基地、徐圩港区规划及规划环评在编制过程中认真吸纳了战略环评成果，充分考虑区域环境承载能力。石化基地面积由原规划面积84平方公里压缩为62.61平方公里，炼油总规模由原规划5000万吨级削减至4000万吨级，芳烃由原总规模500万吨/年削减至400万吨/年；徐圩港区规划取消了原规划中的部分岸线和内河转运区，增加了生态绿地。

按照环境质量“只能更好，不能变坏”的原则，连云港制定并组织实施了《连云港市近岸海域水污染防治方案》《连云港市空气质量达标规划》等一系列的规划和整治方案，切实保障环境质量不断改善，将战略环评确定的水环境质量目标、空气质量改善目标、主要污染物排放目标落实到具体项目上。

按照资源利用上线“只能增值、不能贬值”总体原则，基于改善环境质量和维护生态系统功能的目标，加强化工、钢铁、石化等重点行业资源消耗的管控。提出资源开发总量与强度“双控”要求，设立资源消耗的“天花板”。2020年、2030年水资源利用总量红线分别为29.43亿立方米、31.4亿立方米，能耗总量控制在2100万吨、3200万吨标煤（其中，煤炭消费比例控制在62%、52%以下）。

战略环评提出实施基于空间单元的负面清单制度。市发改、经信、环保部门共同起草制定《连云港市化工产业建设项目环境准入管理负面清单（2017年本）》，已于今年5月底发布实施。该负面清单对全市化工行业提出了总体控制要求，按照严于国家相关政策和标准、新增污染物减量替代的原则，设置了禁止类、限制类项目门槛。对不符合空间单元管制的项目一律不予引入。在某物流园规划环评审批过程中，将园区的三类仓储用地全部取消。

为进一步深化应用战略环评成果，连云港于2016年底启动了“环保大数据综合管理平台”项目建设。将“三线一单”基本管控要求以及战略环评预设的多种情景分析模型嵌入管理系统，以建设项目环评智能审批平台为主线、生态环境监管平台为协同、环保大数据资源中心为数据支撑，初步实现了对全市建设项目从企业申请、受理、审批、批复、公示、统计分析、地图可视化等全业务流程的管理。在审批会商环节提供生态保护空间管控、环境质量空间管控、人居安全空间管控、环境准入管控、总量指标管控、负面清单和优化行业布局７个方面的智能审批支持，实现了生态环境综合决策科学化、生态环境监管精准化、生态环境公共服务便民化，有效提升了政府服务和环境监管能力。

连云港率先开展战略环评的示范效应

提到项目环评，人们并不陌生，它在控制和减少环境污染、生态破坏方面发挥了重要作用。但由于具体的建设项目处于整个决策链（战略-政策-规划-计划-项目）的末端，只能做修补性的努力，对单个项目的通过或否决，并不影响最初的决策和布局。因为，环境问题在人们着手制定政策、规划和计划时就已经潜在地产生了。战略环评是对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中，从而克服了项目环评的缺陷。在过去，战略环评仅在大的区域范围内进行，如西部大开发战略环评和京津冀、长三角、珠三角三大区域战略环评等，在地级市开展战略环评还未有先例。连云港率先开展战略环评实践，并成为全国首个地级市战略环评试点和首个完成战略环评试点的地级市“双料冠军”，毫无疑问，对其他地区开展战略环评具有示范效应。

近年来，战略环评工作成果丰硕，但也存在着战略性、方向性要求居多，战略环评指导、约束不具体，以及战略环评赶不上规划变化、被动“跟着规划走”等突出问题。为此，国家环保部提出把“三线一单”作为战略环评落地的重要抓手。连云港市探索实施“三线一单”管控策略，基于战略环评成果，着手“基于空间单元的差别化环境准入要求及负面清单”制度试点，在全国率先试点以环境质量改善为目标的环境保护体制机制，探索建立以基本控制单元为基础、以清单式准入管理为手段、以大数据管理系统为支撑的地市级空间精细化环境管理体系。徐传东告诉记者，连云港的战略环评在空间环境管理理论和实践、环境管理与大数据平台有机结合、区域污染物总量动态管理机制探索等方面取得了实质性进展，为其他地区开展战略环评提供了值得借鉴的技术方法，具有重要的创新性，对全国都具有借鉴和指导意义。