美国税改何以引起世界关注

在美国第58届总统选举中，共和党总统竞选人特朗普以全面减税、加大基础设施投资、吸引海外公司资金和岗位回流、征收惩罚关税缩减美国逆差等一系列“美国优先”的竞选口号，获得大部分未拥有大学文凭的白人、特别是“铁锈带”传统制造业工人的支持，从而拿下摇摆州，击败传统的政治精英，赢得了美国大选，并于2017年1月就任美国第54任总统。为了兑现竞选承诺，今年以来，特朗普一直致力于减税和简化税制，希望藉此恢复美国经济活力。但特朗普这种“美国优先”的做法，已经或多或少影响到当前联系紧密、一体发展的全球经济，所以引起了世界的广泛关注。美国税改将会产生多大的溢出效应，是当前需要认真分析和审慎应对的问题。

美国税改武器运用的背景

美国现行的税收制度基本框架形成于20世纪80年代，经过不断改革和完善，确立了联邦税、州税和地方税三级分税，以个人所得税、社会保障税为主体，涵盖公司所得税、货物和服务税、财产税等主要税种的复合税收体系。联邦税收入占财政收入的90%以上，主要是个人所得税、社会保障税和公司所得税，2017财年，占联邦税收入的比重分别为48%、34.7%和8.7%，州税以货物、劳务税和个人所得税为主，地方税以财产税为主。美国每届政府都试图用税收对经济进行调整和校正，形成了加税与减税的钟摆效应和历史惯性。近年来，税改更是美国政府与国会两党密切关注且争论不休的一个焦点问题。特朗普政府提出的为中产阶级减税提收、增加就业和促增长的税改方案，被称为1986年里根政府以来最大规模税改，这其中有着深刻的背景和原因。

首先，美国经济温和复苏，与政府债务迅速上升并行，需要结构性税制改革和经济的强劲复苏。一方面，美国仍缺乏实现经济大幅增长的新动力，需要减税刺激实体经济。同时全球化的不均衡，使一部分中产阶级利益受损，需要降低个税扩大消费和投资，这也是美国制造业回归的根本原因。另一方面，常年的开支增速过快，使政府赤字滚雪球般扩大，债务率也从金融危机前的占GDP大约60%上升至目前的大约100%的水平，处于二战后高位，远超60%的国际警戒线。随着美国进入加息周期，政府债务利息支出将大幅增加，使已经高企的债务负担雪上加霜，债务上限平均8个月提高一次，迫切需要税制改革和经济稳步增长的长远方案。

其次，美国现行税率相对较高，影响了税收竞争力，需要减税。随着科技进步和全球化的深入，要素的流动性越来越强，高税率增加了企业和产品的成本，容易造成一个国家在国际贸易和投资中的逆差。从上世纪90年代开始，以宽税基和减税率为主题的世界性税制改革深入展开，发达国家的总体税率引领下降趋势，OECD（经济合作与发展组织）国家的整体税率目前在25%左右，而美国的公司税率一直高达39%（包括35%的联邦税率和约4%的平均州税率）。根据美国税务基金会（Tax Foundation）发布的国际税收竞争力指数，在OECD的35个国家中，美国总体得分一直靠后，2017年提高两个位次排名30，公司税项排末位，国际税收项排33位，主要原因在于美国是世界上为数不多的全球征税而非属地征税的国家，美国公司在国外缴税之后，利润汇回还要二次征税，为此企业纷纷把税收留在海外。截至2016年，美国财富500强企业通过将海外利润以长期再投资形式截留在境外的资金达2.6万亿美元，规避了近0.5万亿美元的联邦所得税，既削弱了税基，也不利于资金回流。

再者，美国税制复杂，纳税成本高与税收漏洞并存。随着全球化和新经济的发展，美国的税收制度也越来越完善，但硬币的另一面是美国现行税制繁冗复杂，大部分纳税人需要委托会计师事务所等中介机构代理纳税事宜，纳税遵从成本陡增，降低了劳动者特别是中产阶级的税后收入。出于税收公平和定向鼓励，美国存在名目繁多的税式支出，也就是税收优惠，但是在实际征收中却显失公平，越是边际税率高的纳税人，税式支出价值作用越大，成为了富人的“倒置津贴”。2017财年的税收抵扣额达1.4万亿美元，占GDP的比重为7.3%，是OECD国家中比较高的，严重影响了美国税收的收益率，成为税收漏洞。

美国税改的意图及影响

特朗普税改的核心内容是简化税率、降低个人和公司所得税、鼓励美国企业将海外利润转回本土，并计划通过拓宽税基、堵税收漏洞和经济增长来实现赤字中性。税改牵扯的利益众多，方案也不断修正，如特朗普竞选时承诺的15%的企业所得税在2017年9月的框架中被修改为20%。在税改议案正式进入立法程序后，2017年10月，美国国会两院表决通过了联邦政府2018财年预算法案，参议院允许税改计划在未来10年增加1.5万亿美元的联邦赤字，为税改法案在国会通过铺平了道路。截至2017年11月15日，众议院委员会已经通过了修正版的《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act），对减税更为保守和务实的参议院版也在审议中。接下来需要修正版在两院全体投票通过，由于两院版本有较大分歧，需要专门成立临时的两院联合委员会协调出中间版，并再次投票通过，然后交总统批准生效，最快可以在年底通过，明年初通过的可能性更大。

税改是特朗普“让美国再次伟大”口号的具体落地，无论最终选择什么方案，美国税改的减税实质不会改变，特别是对占企业数95%以上的中小企业的鼓励和支持不会改变。曾任里根总统经济顾问的经济学家拉弗也做过特朗普竞选的非正式顾问，对特朗普的减税政策有一定影响。同里根减税一样，《减税与就业法案》有很明显的供给学派理论的倾向，通过降低边际税率直接提高资本和劳动的税后收益，进而加速资本形成和劳动力供给，增加储蓄和投资，提升就业，降低物价，通过乘数效应，最终实现经济增长和财政预算的平衡。税改提出的将公司税的全球税制改为属地制，今后美企海外利润可能免于征收所得税，将增加资金回流的持续性。在全球化背景下，随着成本的降低，国内商品的竞争力也增强，会缩小贸易逆差规模，同时随着税收竞争力的提升，还可以吸引更多的跨国资本，加速经济增长。参议院保守版本估计，年收入73000美元的中产阶层每年可以减税1500美元；众议院版本估计公司税的降低可以使每个家庭收入上升4000美元，将新增200万就业岗位，可以使长期经济增长提高3－5个百分点。但是在短期，税改会进一步扩大美国债务规模。

减税的影响具有很强的国际性。美国企业和个人税负降低，特别是20%的公司税，低于OECD发达国家水平，与亚洲经济体相当，会吸引大量跨国资金和生产要素流入。根据彼得森经济研究所的相关实证研究发现，公司所得税每降低1个百分点，将增加年度境外对美直接投资3.2个百分点，加强与其他国家税基的竞争，可能引发全球税收竞争失衡。美国境外所得税和海外企业的利润汇回税率的降低，会引起制造企业回流，对发展中国家和新兴经济体造成产业虹吸效应和巨大的资金外流压力。新税改一旦实施，几乎必然造成美元的大量回流，推动美元进一步走强，国外投行普遍认为这一幅度在20%左右，在各国债务普遍高企的背景下，这对许多国家的资产负债表将产生重大影响。美国税改带来的中产阶层回归和经济增长会通过消费、投资等途径对世界经济产生溢出效应。

审慎看待美国税改

作为世界最大的经济体，美国的一举一动都牵动着世界的神经，特朗普减税方案也引起了世界各国的关注与热议，欧盟国家和新兴国家的反应普遍更加剧烈，认为特朗普此举意在挑起税收战，破坏世界税收环境。同20世纪90年代末美国的减税一样，这将迫使其他一些有减税空间的国家进行仿效，以减少国家间的税收差异。但实际上，没有必要夸大美国税改的影响。以降低企业所得税率而言，20%的所得税只是略高于发达国家平均水平，仍明显高于保加利亚（10.0%）、塞浦路斯（12.5%）、爱尔兰（12.5%）等国，且美国已经是世界上吸引外资的第一大国，考虑到边际效应，对海外资金的吸力并没有表面上那么来势汹汹。以降低企业海外汇回利润税率而言，并不符合跨国企业全球产业链布局的现实需求，2004年美国实行类似举措后，汇回的资金很多被用于股票回购，而不是投资实体经济。苹果CFO马埃斯特里表示，如今科技业的供应链基本上都不在美国，若美国放松税法，苹果最先考虑的将是向股东返还更多资金。因此，美国税改方案的实际效果还有待观察。

美国推进税改不会改变国际政治经济竞争的大势，不会改变未来各国政府收支矛盾加剧的局面。我们要积极关注美国税改动向，广泛借鉴世界各国税收政策的好做法，积极参与全球税制体系改革和建设，坚持推动构建人类命运共同体。

一是模范遵守BEPS（税基侵蚀和利润转移）行动计划、CRS（共同申报准则）等国际税收规则，代表好、维护好发展中国家的利益，并以“一带一路”为切入点，与相关发展中国家探索建立经济互利、税源共享、公平合理、征管简便的新型国家间税收关系和国际税源分配原则，构建公平合理的国际税收秩序。

二是全面推进营改增，完善全面推开营改增试点政策，简并增值税税率结构，营造简洁透明、更加公平的税收环境，进一步发挥税收在实现经济转型升级、扩大有效供给、优化资源配置中的积极作用，助力供给侧结构性改革。并以此提升我国企业在价值链上的地位和掌控能力，切实提升企业竞争力，积极应对美国制造业回流带来的不利影响。

三是加快清理税外收费体系，缩小与其他国家之间的企业所得税税率差异，收敛我国名义税率与实际税率之间的缺口；健全地方税体系，确保地方财源稳固，降低地方政府收费动机；加大费改税力度，打造“中式减税”，切实减轻企业税费负担；优化税制结构，加快形成控制社会负担总水平螺旋上升的体制机制。

四是借鉴英国等OECD国家“专利盒”（Patent Box）制度，规定国外的无形资产凡是在我国注册的，其收入可享受一定的低税优惠，吸引跨国公司充分利用中国有性价比优势的研发技术人员，促进高端就业。

（作者单位：江苏省社科院世界经济研究所）

小知识

BEPS（Base Erosion and Profit Shifting），即税基侵蚀和利润转移，是指利用不同税收管辖区的税制差异和规则错配进行税收筹划的策略，其目的是人为造成应税利润“消失”或将利润转移到没有或几乎没有实质经营活动的低税负国家（地区），从而达到不交或少交企业所得税的目的。2012年6月，G20财长和央行行长会议同意通过国际合作应对BEPS问题，并委托OECD开展研究。2013年6月，OECD发布《BEPS行动计划》，并于当年9月在G20圣彼得堡峰会上得到各国领导人支持。

CRS（Common Reporting Standard），即共同申报准则。2014年7月OCED发布《金融账户涉税信息自动交换标准》（即AEOI标准），由主管当局间协议和统一报告标准两部分组成，后者俗称CRS，是用于指导参与司法管辖区定期对税收居民金融账户信息进行交换的准则，旨在通过加强全球税收合作提高税收透明度，及维护诚信的纳税税收体系，打击利用跨境金融账户逃避税行为。CRS要求的“国与国之间税务信息自动交换”，将在2018年覆盖世界上大部分国家。中国首次对外交换信息的时间为2018年9月。

“专利盒”（Patent Box）是一种税收激励，对企业来自于某种特定类型的符合条件的知识产权（IP）的所得，尤其是来自于专利的所得给予减免公司所得税的待遇。之所以将该项优惠称之为“专利盒”，是因为在纳税申报表中，享受该优惠政策的纳税人需要在一个空格里打钩。中国虽未将这种措施命名为“专利盒”制度，但也有该项优惠。