政策网络：公共政策分析新路径

政策网络理论是西方公共政策研究的一种重要范式，兴起于20世纪70年代。当时，西方各国经济、社会、环境等公共问题日趋复杂，这种复杂性使得单纯依靠政府完成社会管理以及单纯依靠政府机构自上而下的政策制定这一传统模式变得不适应形势，需要引入多元主体参与到治理过程。到了20世纪后期，尤其是进人21世纪以来，随着全球化、知识化和信息化的不断发展，社会公共问题不仅越来越多，且复杂程度也越来越高，价值内涵日趋多元，时空边界极大扩展，传统政府治理角色受到削弱，有赖于跨学科的知识去解决，多主体、多组织直接或者间接参与、影响公共政策成为大势所趋。

如何理解和描述多主体共同作用于政策而产生的复杂的政治过程与治理次系统？更多的学者和实践者将视野转移到“网络”一词中，它赋予公共政策一种新的研究视角和治理模式，即“提供富于包容性、具备丰富信息量，且可以跳出科层体系桎梏的一种新型结构”，这种结构允许公共部门在解决公共问题时可以撬动“其所支配范围之外的智力和资源”。

公共政策是政府对全体社会价值的权威性分配，其过程实质是国家与社会政治关系的体现。有学者认为，政策网络理论不仅迎合了描述自然和社会系统的复杂度的需要，更反映了人们对于社会认识视角的一种变革——“社会不再是被一种处于中心的智慧或能力所控制，相反却分散在为数众多的行为单元中”。相较于多元主义，学界普遍认为政策网络理论更为完善，是前者的修正，可用来“描述特定政策部门或特定政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系；并假设国家与社会不是一个均质的整体，而是分离的、不统一的实体；分析的焦点是某个政策领域集体行动的政策过程，既关注利益团体，又重视国家能力与自主性”。故而，更为贴近时代特征的政策网络，成为当下一种公共政策研究的新范式。

识别、界定与建构政策网络是借助其来解释公共政策问题的前提。目前，政策网络理论研究主要分为三种研究路径：基于资源依赖的政策网络、基于共同价值的政策网络和基于共享话语的政策网络。

基于资源依赖的政策网络

学者罗兹认为政策网络是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同。他根据权力相互依赖关系，以五个标准即利益集团的分布、成员、垂直的相互依赖、平行的相互依赖、资源的分配为核心来划分出五种政策网络类型。

（1）政策社群，它建立在共同完成相关责任的基础上，是一种具有高度稳定性和限制性的网络，对成员数目有较多限制。具有高度垂直依赖性和平行沟通有限性。

（2）府际网络，是代表地方政府利益的网络，这一网络最大特点是一定数量地方政府参与者为追求地方服务的提供而形成紧密联系的关系网络。具有有限垂直依赖性和沟通广泛性。

（3）专业网络，是专业团体影响的网络，专家学者和知识力量起着重要作用，因此，它代表特殊专业利益并具有实质性的垂直互赖关系。

（4）生产者网络，是生产者扮演主要角色的网络，网络成员流动性较高，垂直相互依赖关系有限，政府依赖生产者团体供给物质与传播信息。

（5）议题网络，指在政策问题尚不确定时，参与规划的主体并没有形成有效组织，参与者围绕议题不断进入、退出所构成的松散集合。故而，网络中的成员不太稳定、缺少共识、整合度低，参与成员权力不均衡，许多参与者掌握资源与沟通渠道有限。

基于共同价值的政策网络

学者萨巴蒂尔认为，政策的产生或变迁是政策子系统中不同的联盟相互竞争的结果。政策子系统中包含着数量众多的行为者，具备相同或相似价值体系（或信念体系）的行为者往往会用相同或相似的方式解读与政策有关的信息并构建一致的政策问题，因为他们对信息有类似的筛选过滤模式，他们彼此之间更容易建立起一种信任感，进而有助于实施集体行动。因此，政策的稳定和变迁取决于不同联盟的互动影响。

在这个由价值观为导向建立起的政策子系统中，围绕具体议题，持不同价值观的倡议联盟之间展开博弈，占优的倡议联盟根据其核心价值体系设定政策制定的参数。子系统内，独立第三方——“政策掮客”，扮演寻找合理的解决方案以减少互动冲突的调停者。子系统外，存在着对核心价值持反对立场的外部冲击，它是影响政策发展变迁的必要条件。一旦它被某个联盟的支持者很好地利用，造成“政策窗口期”，政策就具备了变化的可能性。

基于共同话语的政策网络

学者哈杰尔提出从话语分析的视角来解读政策网络。他认为，“话语”可被视为“想法、概念和分类的特定全集”，在政策过程中，它是理解世界的一种共享的方式，它包含了规则，并通过其促使或限制社会行动。因此，基于共同的术语和概念来建构政策问题，使得“行为者努力获得话语霸权，并以此来保护其对现实的特定界定”。同时，制度对话语也具有限制、规范和解释的效力。

一般来说，话语制度化需要行为者充分借用如知识、合法性、权力、实际收益证明等资源的辅助，获取话语霸权，进而建构政策。如，美国退出《巴黎协议》，先是获得强力的政治资源，即来自总统特朗普的大力推动；然后炮制一系列“气候变暖是伪命题”的所谓“科学证据”；接着将限制温室排放与能源工人失业划上绝对等号，推上政治审判的对立面，赢得工人选票，控制住两院席位，避免反对动议获得通过；最后，罗列一连串美国利益受损的数据。这一套组合拳，成功扭转了美国国内主流的话语体系，让“美国优先”的自私、狭隘的民族主义获得了话语霸权，进而转化为现行的政策。

政策网络理论为政策过程研究提供了一个很好的理论模型。以资源依赖为代表的政策网络研究，侧重于以资源和利益的互动来解释不同政策行为体之间的关系，政策产出是不同行为主体或者利益同盟之间博弈与合作的结果。基于共同价值的理论，认为占优的倡议联盟主导政策产出，联盟的稳定性有赖联盟中行为者共享相对稳定的价值和信仰。基于共同话语的分析视角，其核心观点是以“对政策问题的共同理解”为纽带的政策网络是左右政策稳定与变迁的核心分析单元。但事实上，现实中大多数的政策制定过程复杂且不透明，政策变迁很可能受到以上三个路径共同的作用与影响。因此，决策者在选取分析路径上，要具体判断某一具体的政策变迁与发展可以被哪一路径更多、更好地解释。