张居正(1525—1582),明朝政治家、改革家,以吏部侍郎入职内阁,隆庆六年(1572年)任内阁首辅。他历经明代嘉靖、隆庆、万历三朝,目睹了明廷之弊,为挽救危机,在万历初年提出了一系列改革政治、经济和军事的法令。针对当时的驿递之害,张居正有着清醒的认知:“近来驿递困敝至极,主上赫然思以厘振之,明旨屡饬,不啻三令五申矣,而犹不信。”因此他下决心整饬驿递,并拟定颁布了《给驿条例》。韩非子言:“夫立法令者,以废私也,法令行而私道废矣。”确立法令的目的是废止私行,法令得以贯彻,私行就会被废止。张居正对明朝后期驿递制度的改革,一定程度上体现了“法令行而私道废”的理念。
明代从京师至各省的交通要道都设有驿站,负责供应使用驿站官员的吃、住、夫役和交通工具,称为驿递制度或驿站制度,官员在一般情况下,决不允许私自使用驿站。明太祖朱元璋时,对使用驿站控制很严,“非军国重事不许给驿”,如若使用,必须要持有朝廷和官府签发的“勘合”,即便是公侯贵族,亦不例外。有一次,吉安侯陆仲亨从陕西回京,擅自使用驿站车马,就遭到朱元璋的严厉训斥。当时规定的给驿条例有六条,到嘉靖年间,给驿条例扩展为五十一条,驿禁大为松弛,使用驿站的官员也逐渐增多起来。各级官员按照给驿条例领到勘合(印信)后,便可凭勘合使用驿站。明中期,官员们使用勘合的限制条件不断放宽,随时随地持有勘合就可入住驿站,大大增加了国家的支出负担。
至明朝中后期,随着封建专制统治危机的加深,政治腐败,法令废弛,驿递制度在具体实施中逐渐变形走样。更有一些不法权贵,手持勘合到驿站后,为非作歹,百般索求,甚至捕人掠盗,恣意妄为。如部分过往官员对驿夫大肆勒索敲诈,欲求不能满足时就故意将马匹典当、摧残,逼迫驿夫们出钱消灾;或谎称驿夫偷窃行李要求交付“免打钱”;或串通商贾,利用驿站走私逃税,从中收受巨额贿赂;或长期持有勘合终身使用;或将勘合转送他人充作人情。以至于驿役成了“最为民害而最可省,情最可恨”的重役,驿站变成官员滥用权力集体腐败的场所,最终导致“四方驿递疲敝,小民困苦至极”。明廷虽然多次下令对其整顿,然而因力度不够往往流于形式。在此背景下,张居正在万历三年(1575年)拟定颁布了《给驿条例》,对使用驿站资源加以严格限制。
《给驿条例》从五个方面对驿递制度作出了特别规范。一是明确限定了填发和使用勘合的范围——“凡官员人等非奉公差,不许借行勘合;非系军务,不得擅用金鼓旗号。”勘合的使用只能是因公差派。否则,不论地位多高,权势多显,如果外出都只能自费上路。这一规定,等于从源头堵住了官员们享受特权的方便之门。二是规定了领用勘合的官员,其使用的车马、夫役等不得超出核定的标准——“虽系公差人员,若轿扛夫马过溢本数者,不问是何衙门,俱不许应付。”轿扛夫马都有数量限制,不得超额享受。这一规定,便于驿站从中途消除公差的招摇与排场。三是明令禁止官员有奔丧、调动等情况时享受公费交通——“凡内外各官丁忧、起复、给由、升转、改调、到任等项,俱不给勘合,不许驰驿。”同时还规定,“抚、按、司、府各衙门所属官员,不许托故远行参谒,经扰驿递”。这就对意图打“擦边球”者进行了限制。四是明确规定了勘合的缴还期限及方式。从京城差派到外省的,由兵部发给“内勘合”。如仍需回京,则在回京之日缴还勘合;如不需回京,则将勘合缴所到省抚按衙门,年终一并缴还兵部。自外省入京城者,则由抚按衙门发给“外勘合”,到京城后一并缴还兵部,其中仍需回省的,另由兵部于回省之日换给“内勘合”。勘合有发有还,杜绝了终身使用或转让。五是规定了违法行为的处罚条款及执法机关。总之,《给驿条例》从使用驿递的范围、供应物品以及对违犯者的监察参纠等方面都一一作出了详细规定。
张居正曾言:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行;不难于听言,而难于言之必效。”他深知,要取消官员们在驿站方面的特权,绝非易事。为此,他不仅自己率先垂范,身体力行,而且对违犯者还敢于动真碰硬,参纠法办,以确保条例的顺利实施。
就在《给驿条例》颁布后不久,张居正的父亲在湖北江陵过寿。老人大寿,儿子本应前去庆贺。但张居正事务繁忙,无法脱身。有人提议备厚礼派部属代他去贺寿,但被他婉言谢绝。最后张居正只派了一个仆人,让其带了点薄礼,骑自己家的毛驴前去。临行前,他一再叮嘱仆人沿途要住客店,不准住驿馆,不准张扬,更不得接受地方官员的礼物。后来,他弟弟张居敬得了病,需回家乡调养。保定巡抚张卤为巴结张氏兄弟,主动登门探病,并亲自为张居敬发放了勘合,以示关照。有了勘合,张居敬就可以享受公差待遇。张居正知道此事后,不仅把弟弟狠狠批评了一番,让其立即缴还勘合,而且还致信张卤说:“仆忝在执政,欲为朝廷行法,不敢不以身先之。”他还要求对方,对往来家人“有妄意干泽者”,要擒治并告知自己,以便查处,“勿曲徇其请,以重仆违法之罪也”。张卤读后,深为敬服。
对违章擅用驿站的官员,张居正亦绝不手软,严加惩治。如纵子驰驿的甘肃巡抚侯东莱、太原府的官员、太仆寺的大僚等都因此被纠劾,受到处罚。据《明实录》和《国榷》记载,公元1580年5月至12月这八个月中,因违制使用驿站而受处罚者多达30余人,其中革职者7人,降六级者11人,降三级者8人,降一级者3人。从此以后,官员们乘舟车、住客店与一般行旅一样,自行负担旅费。多年的积弊被扫除,百姓无不拍手称快。
《给驿条例》的颁布与实施,改变了明朝长期以来驿递私用的混乱状态,限制了官员利用出差之便享受特权,减免了驿银征派,既保证了军国要务的畅通,又节省了开支,从法制层面出台政策对公务人员的特权予以限制,一定程度阻断了官员滥用权力和集体腐败。但不久张居正病死,驿站贪腐之风又起。
(作者单位:常州大学怀德学院)