党的十八大以来，我国把绿色低碳和节能减排摆在突出位置。习近平总书记要求，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。党的二十大报告提出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。党的二十届三中全会强调，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。在此背景下，国务院办公厅近期印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》。这一顶层设计方案的落地，是我国控制温室气体排放政策的一次重要转变。
充分认识碳排放双控的重要意义
碳排放双控是新形势新目标下绿色转型的必然要求。随着碳达峰碳中和目标的提出以及非化石能源的迅速发展，能耗双控在控制化石能源消费的同时，也限制了正常发展所需要的清洁能源消耗。能耗双控向碳排放双控的转变，将不再对可再生能源消费进行约束，有利于可再生能源的发展。相对于能耗双控，碳排放双控覆盖面更广，涉及的企业更多，能够更好地推动经济社会发展的全面绿色低碳转型。同时，碳排放双控与碳市场手段相结合，经济手段与行政手段相结合，将能更好地推动地方绿色低碳转型，进而有利于实现碳达峰碳中和目标。
碳排放双控是推进生态文明体制改革的内生动力。建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，为生态文明体制改革提供了明确方向和强大动力，使我国生态文明建设在制度、政策和实践等多个层面不断深化和发展，有利于推动生态文明建设在管理机制和评估手段上的创新与完善。具体表现在：有利于科学精准开展评价考核，树立鼓励可再生能源发展、重点控制化石能源消费的鲜明导向；有利于促进绿色低碳先进技术研发应用，因地制宜发展新质生产力；有利于落实国家自主贡献目标，展现积极应对全球气候变化的负责任大国形象。
积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要制度保障。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》对实现碳排放双控目标提出了六个方面的具体要求，为构建系统完备的碳排放双控制度体系，实现碳达峰碳中和目标提供了有力保障。如将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，将为全面绿色转型构建全方位、多层次、立体化的制度及标准体系；建立碳预算制度将为碳排放总量刚性约束奠定基础，这是有力、有效、有序实现我国碳中和目标的重要政策手段；碳排放目标细化分解考核及建立碳排放监测预警机制，是基于地区差异做出的统筹考量，将为国家、区域、行业和企业如期实现碳排放目标提供保障。
科学把握碳排放双控对江苏的积极影响
有助于破解重大项目落地能耗指标制约，为江苏经济增长提供更多用能空间。数据显示，近十年来（2014—2023），江苏经济总量由6.51万亿元跃升至12.82万亿元，接近翻一番，单位GDP能耗、碳排放强度分别下降26.4%、30.9%左右，但经济发展与碳排放还未实现脱钩，碳排放总量也处于全国前列。“十四五”以来，江苏一批重大项目陆续开工，新型制造业、现代服务业以及居民生活等用电量快速增长，碳排放量仍呈增长态势。在“强富美高”新江苏现代化建设，以及扛起“争当表率、争做示范、走在前列”重大使命任务上，江苏依然面临较重的发展压力。能耗双控向碳排放双控的转变，将有效破解能耗指标对江苏重大项目落地的影响，有效增强能源消费总量管理弹性，为经济增长提供更多用能空间。
有助于推动能源转型，激励可再生能源加快发展，电力需求特别是绿电需求增加。近年来，江苏能源消费总量得到有效控制，增速逐步进入低速增长轨道，以煤为主的能源结构逐步发生变化，但煤炭消费占全社会能源消费比重仍超过50%，能源活动碳排放量仍贡献了全省约80%的排放占比。以江苏现有资源禀赋，能源优化空间较小，面对发展需求，全面推动能源转型，大力推行可再生能源替代行动显得尤为重要。能耗双控向碳排放双控转变后，我省光伏、海上风电、核电等可再生能源将得到进一步发展，电力需求特别是绿色电力需求将大幅增加，有助于实现我省能源转型的目标。
有助于制定碳市场减排目标，充分发挥市场机制作用让减碳更“自愿”。江苏是中国制造业第一大省，化学化工、钢铁冶炼等传统高耗能行业仍占据全省经济发展的重要一极，高碳锁定效应明显。要实现碳达峰碳中和目标，碳市场倒逼减排机制不可或缺。江苏目前不是碳排放权交易试点省份，除电力行业外，其他重点行业减碳积极性得不到充分发挥。能耗双控向碳排放双控转变后，碳排放总量目标的确立和分解，将使得政府监管和市场手段的结合更加科学有效。随着全国碳市场覆盖范围的逐步扩大，碳市场的活跃度和流动性将得到加强，全省重点行业企业的减碳路径会更加明确，自愿参与碳市场的意愿将更加强烈。
努力打造碳排放双控制度江苏样本
进一步完善江苏碳排放统计核算体系，夯实碳排放双控的数据基础。目前我省碳排放统计核算面临的情况与其他地区基本类似，即各级部门碳排放强度的考核采用统计部门提供能源统计、主管部门各自计算的方式来进行，企业和产品层面碳排放数据的统计也尚未做到完全规范化、数字化，碳排放核算方法、数据质量等问题仍有待解决。因此，应加强地方碳排放统计核算工作，夯实整体区域（市县区）、重点行业、重点企业、重点产品等多维度统计核算基础，完善基础数据质量，并逐步纳入不容忽视的工业排放过程，做到碳排放数据的可信与可比。
进一步探索江苏碳排放预算管理制度，加强碳排放双控的顶层设计。江苏省内苏北、苏中、苏南城市发展存在差异，沿海和内陆城市碳排放差异也较为明显。在碳排放总量目标设定和灵活调整机制构建方面，需要加强顶层设计，开展碳排放预算的编制和管理工作，并结合碳预算做好各类产业的规划，在有限排放空间内优先支持有助于经济高质量发展的重大项目与发展模式。完善不同区域和行业碳排放总量目标分解机制，避免碳排放双控在短期内对我省经济和行业竞争力造成过大冲击。开展项目全生命周期碳排放管理，强化过程管控。协同推进碳预算制度与碳绩效考核，为全国建设碳预算制度提供江苏经验。
进一步打造江苏数智化碳排放管理体系，助力碳排放双控的加速转变。江苏数智基础雄厚、技术力量扎实，可借助大数据、物联网、人工智能等手段，构建区域、行业、企业、项目、产品等各层级的碳排放双控数据采集、分析、展示体系，扎实开展排放源、碳排放、碳减排、关联信息等层面的基础数据采集核算工作。可依托数智化工具，做好碳排放双控目标分解、考核与评价、碳预算管理、碳排放预警等碳排放双控目标动态管理；做好重点行业企业碳排放管理，包括开展重点行业领域节能减排潜力分析、碳排放核算、碳排放监测预警等，实现线上高效处理与动态跟踪；助力产品碳足迹管理，建立地方产品碳足迹背景数据库，搭建产品碳足迹公共服务平台等。
（作者系南京市生态环境保护科学研究院碳减排研究所所长）
