土地是重要的生产资料，土地瓶颈是发展中最难啃的硬骨头之一。当前，我国农村普遍面临空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等资源利用问题。需要对土地利用结构和权属进行合并或重组，使土地布局更合理，土地利用效率更高，变散田为整田，变薄田为良田。全域土地综合整治，正是以国土空间规划为指引，统筹推进区域农用地、建设用地和生态用地等多要素整治，是优化三生（生产、生活、生态）空间格局、功能和价值的系统性治理工具。经过近5年的实践，全国实施全域土地综合整治试点已达1500多个，建设规模720多万亩，实现新增耕地66万亩，建设用地减少16万亩，在耕地保护、乡村产业盘活、人居环境改善等方面取得显著成效，多维赋能乡村全面振兴。江苏作为全国农业农村现代化建设的排头兵，正积极探索具有区域特色、面向乡村全面振兴的全域整治创新模式。
废弃坑塘经整治复垦成耕地 陈凌 施天阳供图
深刻认识全域土地综合整治推动乡村全面振兴的重要意义
作为“千万工程”迭代升级的重要平台抓手、农村土地制度的重大改革创新，全域土地综合整治聚焦发展中的空间矛盾问题，在优化国土空间布局、服务乡村全面振兴上发挥着重要的支撑作用。
立足全域、全要素整治优势，因地制宜、量身定制乡村全面振兴的地方方案。全域土地综合整治立足上位国土空间规划导向，以全域范围统筹、全要素整合为优势，实现区域土地资源优化配置和空间重构，进而提升土地利用综合效益。它为系统性规划格局微调和工程实施方案设计提供了条件。因地制宜是全域土地综合整治的核心，依据乡村资源禀赋、区位环境与内生需求，量身定制全面振兴方案。通过资源现状研判和综合意愿调查，梳理用地、资金、技术等发展障碍，挖掘农业生产、城乡建设、文化旅游等整治实施潜力，提出乡村现代化发展策略并布局符合要求的整治场景。以期精准对接乡村发展需求，推动产业融合、生态优化与文化传承，为乡村全面振兴提供科学路径。
立足政策平台集成优势，开展乡村地域系统“地、业、钱、人”联动治理。全域土地综合整治以自然资源优化配置为切入点，打破部门政策资源壁垒，有效整合空间要素、发展载体、资金动力、参与主体等整治链条。运用占补平衡、增减挂钩等政策工具进行全域规划微调，实现全地类要素的布局协同优化。运用新增建设用地指标保障、存量建设用地盘活等政策为产业提供空间载体，推动乡村经济多元化发展。以全域整治政策平台整合涉农资金，持续引导社会资本投入，创新投融资模式。完善“人地钱”挂钩机制，吸引人才向乡村流动，保障农民土地权益，激发乡村发展的内生动力。
立足尺度适配、资源流动优势，促进县域城乡融合和乡村差异化互补发展。当前全域土地综合整治在实施尺度、内容、机制等维度均有较大创新。以县域或跨乡镇作为区域整治的统筹单元，依据主体功能定位、发展需求和整治潜力，科学划分乡镇实施单元和时序。围绕乡镇基本实施单元，明确自身资源优势和发展导向，整合并提质产业、社会、环境等空间要素，提取空间发展潜力并按需布局利用。以跨乡镇平台实现乡镇间或城乡间的用地、资金、产业、技术等资源共享流动，盈余指标可借助空间置换和入市交易提升利用效率。鼓励城镇资本和技术向农村产业倾斜融合，加强城乡设施和产业的对接。立足地方特色资源发展优势产业，形成跨乡镇的乡村产业梯度和格局配置。
准确把握全域土地综合整治助推苏韵田园建设的基本逻辑
苏韵田园的美好愿景，旨在继承水韵江苏和美乡村的空间肌理和文化底蕴，加强对自然资源的保护与利用，塑造新时代江苏田园乡村自然与人文融合的特色风貌；建设生态宜居和美乡村，营造宁静祥和的生活氛围，提高人居舒适性；挖掘特色资源禀赋实现产业振兴、融合发展和联农共富，形成具有地方特色的可持续发展模式。全域土地综合整治以其整治对象、整治手段、整治尺度的优势，具备助推苏韵田园建设的强大潜力。
以空间优化重构苏韵田园乡村的三生空间。全域土地综合整治以国土空间优化为核心，致力于整合零碎耕地，完善农田水利和田间道路设施，提高其利用质量和连片程度，为农业规模化和现代化生产创造条件，并就近配套农业加工，结合特色布设休闲旅游用地。注重村庄建设用地布局规划，整治闲置宅基地，完善农村基础和公共服务设施，改善居住条件并注重村庄风貌塑造，保留江南水乡传统建筑风格和文化元素，打造具有地域特色的宜居乡村。加强对乡村山水林田湖草等生态系统的保护与修复，治理水土流失，恢复湿地生态，加强河道整治和水污染治理，打造人居生态景观廊道，将乡村的自然生态与田园风光有机融合，营造出山水相依、田林交错的景观。
以产业融合强化苏韵田园乡村的动力内核。全域土地综合整治通过促进农业现代化发展，深度融合三次产业，为苏韵田园建设注入活力。整治后的集中连片耕地有利于发展现代高效农业，促进农业多功能性拓展。依托整治后的优质农业基础，发展农产品深加工，延长农业产业链，提高农产品附加值。苏韵田园独特的自然风光和深厚的文化底蕴为乡村旅游发展提供了得天独厚的条件。通过全域土地综合整治打造一批具有苏韵水乡特色的旅游目的地，开发乡村民宿、农事体验、休闲观光等旅游项目。还可通过发展农村电商、农村物流等新兴产业，进一步拓宽农民的增收渠道，推动乡村产业多元化发展。
以生态保护守护苏韵田园乡村的底板底色。江南水乡独特的密布水网和富饶的水田资源是苏韵田园的生态本底，全域土地综合整治可有效保护和修复相关生态资源。加强对河流、湖泊、坑塘等水体修复，通过河道清淤、水系连通、堤岸生态化改造等措施，恢复水生态系统的功能。加强对植被系统的保护培育，提高森林生态系统的稳定性，在村庄周边、道路两旁、农田周边等营造半自然植被生境，兼顾美化乡村景观风貌。尊重独特水田空间肌理和田村依存关系，适度优化各类农用地空间布局。按照区域乡土特色和优势农业资源，针对性优化农田种植结构，加强特色农耕文化传承。维持并加强苏韵水乡的生态平衡，凸显苏韵田园的生态特色和独特景观。
以文化传承厚植苏韵田园乡村的水乡底蕴。物质和非物质历史遗存是乡村文化的重要载体，承载浓厚的苏韵田园底蕴。全域土地综合整治注重对文化资源的保护与活化利用，传承和弘扬江南水乡文化，丰富苏韵田园的文化内涵。对古村落、古桥梁、古庙宇、古牌坊等历史文化遗迹进行全面普查，制定差异化保护方案。加强对历史文化遗迹的修缮和维护，保留其原有的建筑风貌。在保护的基础上加强活化利用，进行合理功能置换，将古旧建筑改造为乡村文化博物馆、民俗展示馆、传统手工艺作坊等，使其成为传承和展示乡村文化的重要场所。也可进一步挖掘乡村的历史传说、民间故事、传统技艺等非物质文化遗产，开展各类文化活动，以有效传承和弘扬苏韵田园文化底蕴。
持续探索全域土地综合整治助推苏韵田园建设的优化路径
当前全域土地综合整治试点已取得一定的经济、社会和生态成效，但仍存在整治途径同质化、资金保障不充分、效益显化不突出、后期管护不到位等挑战。应进一步结合乡村全面振兴战略布局和江苏特色发展导向，持续优化全域土地综合整治路径，探索农业农村现代化的“江苏范式”。
创新特色契合的全域整治系统导则和工程建设技术。制定与苏韵田园特色契合的全域整治方案编制导则，强化文化传承与景观融合的重要性，保护与利用江苏乡村历史文化遗迹和特色民居。秉持生态优先原则，突出生态保护和修复的重要性，打造人与自然和谐共生的生态型苏韵田园。考虑土地的多功能利用，将农业生产、生态保护、休闲旅游等功能有机融合。立足整治实施视角，创新农田整治、生态修复、人居环境改善等工程建设技术。如推进高标准农田建设的同时，注重生态农业、休闲农业、观光农业、智慧农业等业态植入；开展水系和植被修复的同时，拦截农田面源污染，营造多层级生态景观；建设生态民居和公共设施，打造具有苏韵特色的景观风貌。
丰富社会资本多元介入模式与强化产业策划运营一体化贯通。鼓励社会资本全生命周期参与全域土地综合整治，通过特许经营权、土地出让金返还等方式，保障其合规利益。鼓励政府建立全域土地综合整治财政激励奖补机制，多方位调动社会资本参与积极性。鼓励社会资本成立“农业+旅游+金融”产业投资联盟，整合各方资源，提升全域整治综合效益。结合苏韵田园的特色资源，策划具有吸引力的产业项目，形成特色农产品加工、乡村旅游、民宿经济等产业链条。引入专业运营团队，通过提前介入项目规划设计，确保产业策划、导入建设与后期运营的有效衔接。整合全域整治、产业介入、运营管理等多环节数据，提升管理效率，增强决策科学性及运营效益。
构建导向鲜明的全域土地综合整治成效监测与价值核算体系。立足最新国家全域土地综合整治实施指南的任务内容、管理机制、监测监管等要求，在吸取江苏全域土地综合整治既有实施经验的基础上，研究以苏韵田园为导向、适应地区现状及具体管理要求的综合监测体系。总结过往江苏全域土地综合整治试点的成功经验和问题挑战，制定符合省情、突显苏韵的全域土地综合整治监测目标和任务，构建科学可行的监测类型、维度和指标，并开展区域土地与产业增值、生态系统服务价值、就业与服务改善价值等核算。选取典型全域土地综合整治案例，开展试评价研究，进一步优化综合监测体系。
（作者单位：南京大学地理与海洋科学学院，江苏省土地学会国土整治产业研究院）
