“十五五”期间，都市圈协同发展将成为区域高质量发展的重要抓手。现阶段，江苏正立足南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设，力图通过加强区域合作、完善交通基础设施、优化资源配置、提升城市能级等措施推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。当前三大都市圈建设呈现较快发展态势，但仍然存在分工协作不够、同质化竞争、协同机制不健全等一系列掣肘因素。如何通过深化体制机制改革，打破区域行政壁垒，实现都市圈不同能级的城市政策互嵌、资源融通，是江苏都市圈改革发展探索的主要方向。
健全都市圈产业协调发展机制，推进产业协同
都市圈产业协同有利于引导要素资源有序从中心城市向周边地区扩散，增强都市圈对高端资源要素的吸引力，使更多资源向生产领域倾斜，促进产业跨地区协同集聚，构建完整的区域产业网络，提高产业竞争力。
健全都市圈产业协调发展机制，一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过完善产权保护、市场准入、公平竞争等基础制度，促进都市圈内不同城市之间的资源流动，激发产业协同发展的内在动力。同时加强区域间合作，吸引外部资源，助力都市圈内企业更好地发展。另一方面，更好发挥政府作用。政府部门通过制定相关政策，促进都市圈内各城市之间的产业协同。如南京都市圈通过对接产业规划编制、共享基础设施和公共服务、协同运行管理等实现经济活动一体化，充分发挥南京市科教资源优势，探索出“核心城市功能疏解+周边城市产业承接”的协调发展模式；徐州都市圈中心城市编制建设方案或规划，牵头打造区域科创共同体，进一步促进了圈内的资源流动和产业合作。
此外，要进一步明确都市圈内不同能级城市的产业分工与合作。都市圈中心城市与周边城市各具比较优势，中心城市在产品设计上具有研发优势，而周边城市在生产制造上具有成本优势。中心城市重点在技术创新、新兴产业和未来产业发展等方面发力，以充分体现其在都市圈发展过程中的技术和产业引领功能。中小城市应加强在现代农业和传统产业升级等方面的关注，以更好地体现中小城市初级产品生产和制造加工基地等角色定位。通过产业分工与合作，促进产业关联发展，形成科学合理、富有竞争力的区域产业协同体系。
构建多主体利益均衡机制，推进利益协同
都市圈的建设并不单纯是中心城市扶持中小城市，而是都市圈城乡多主体受益。长期以来，区域发展考核体系以经济指标为主，城市之间更多是竞争关系，“内卷式”竞争现象时有发生，致使都市圈中心城市和周边地区竞争有余、合作不足。因此，江苏三大都市圈融合协同发展，亟须构建多主体互利共赢、稳定可持续的利益均衡机制。
一是加强利益均衡机制的顶层设计。推动由中心城市政府牵头成立都市圈利益共享联盟，通过联盟实现各成员城市间的信息共享、资源互补和市场拓展。支持都市圈探索建立跨市产业协作、园区共建、重大基础设施建设的成本共担以及产值和财力共享的合作机制，按照存量收益和增量收益适当的比例制定利益分配方案，探索跨省投资利益共享、成本分担的新机制。二是建立促进利益共享的合作机制。按照都市圈城市差异化发展模式，建立相应的帮扶机制，特别是在产业科技互促双强方面，鼓励科技创新能力较强的城市支持相对较落后城市的产业发展，建立科技研发平台和人才共享机制，更好发挥不同能级城市的优势，实现合作共赢。三是建立区域财政收支平衡机制。在收入方面，探索建立都市圈地方税收共享机制，缓解都市圈内部的税源竞争，在更大程度上平衡都市圈内部各地区之间财力差距，推进横向财政均衡化；在支出方面，建立都市圈公共产品联合供给机制，突破行政区划界限，统筹都市圈范围内基础设施和基本公共服务的投融资活动。
完善公共服务共享机制，推进服务协同
公共服务共享机制以都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，包括促进优质公共服务资源共享、加快社会保障接轨衔接、推动政务服务联通互认等，推动都市圈更多公共服务“同城化无差别”受理，形成一批能办事、办成事的“朋友圈”，持续提升都市圈内市民“同城生活”的品质。
一是加强公共服务的共建共享，提升都市圈公共服务整体水平。着力提高与百姓生活密切相关的医疗、交通、教育等领域的便利程度，提升群众的获得感、幸福感和安全感。如，苏锡常三市试点实施医保异地结算和公积金互认政策，并推动就业、养老等公共服务标准统一，减少城乡社会保障差异，初步形成区域性社会保障协同机制。二是推进城乡基本公共服务均等化。发展现代化都市圈，要以大带小、以点带面、以城带乡，提升中小城市公共服务承载能力和水平，着力推进城乡基本公共服务均等化。例如，苏锡常都市圈推动基础设施延伸与资源下沉，三市的跨市公交线路和轨道交通已延伸至城乡接合区域，推动核心城区与乡镇间的快速通达。三是打破行政壁垒，实现市场一体化。构建一体化公共服务体系，统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，推进都市圈人社服务同城化，深化教育医疗领域合作，拓展公积金异地使用范围。
重塑行政管理体制，推进治理协同
都市圈并非原有城市行政区的物理叠加，而是在更广泛的区域协调和创新框架下，推动制度改革、优化规划建设，进而促进区域协同治理。都市圈城市治理协同发展必然要求打破“行政壁垒”，实现真正意义上的同城化发展。
对于省域范围的都市圈，首先要构建统一规划与协同治理框架。通过编制跨市域总体规划，明确功能分区，避免重复建设和资源内耗，形成“多规合一”的治理格局。其次要设立省级层面的协调机构。成立由省级政府部门主导的都市圈联合办公室，赋予其在交通、环保等领域的统筹决策权。此外，还要完善制度保障体系，实现地方性法规标准协同，制定跨市域的产业发展、环境执法等统一规范。
对于跨省都市圈而言，协同治理的关键是突破行政壁垒和建立跨区域协调机制。一是建立更高规格的统筹协调机构，加强跨省的政府治理协同。可以设立跨省都市圈联合治理机构，整合交通、产业规划等职能并赋予立法权。二是明确都市圈跨省管理机构职能，进一步理顺其与都市圈各城市对口业务机构之间的工作关系和业务流程，形成以为跨省管理机构统领、各地区对口机构为支撑的都市圈协同治理工作机制。三是完善政策保障机制，实现法规标准协同。制定跨省产业发展、环境保护等专项法规，解决“宽窄路”“断头路”等规划冲突，通过税收分成、横向财政转移支付等调节区域发展差异，激励地方政府参与协同治理。通过上述机制，跨省都市圈可突破行政壁垒，实现治理效能与资源配置效率的“双提升”。
（作者系江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地特约研究员、中共江苏省委党校副教育长）
责任编辑：赵文韬
