找准地方政府在公共危机管理中的角色定位

　　根据现代化进程规律，我国目前正处在公共危机的多发期，许多深层次的社会矛盾和问题逐渐暴露，加上近年来受不合理的经济发展方式和生活方式的影响，我国的自然生态环境日渐恶化，自然灾害的发生越来越频繁。公共危机给整个社会带来了巨大的破坏性，为避免公共危机带来的损失，政府应该认清自己的职能，明确定位，高度重视公共危机管理，做好公共危机管理中的“预防员”、“信息员”、“消防员”、善后处理者角色，为科学、合理、有效管理公共危机提供认知前提。

　　一、地方政府是公共危机管理的“预防员”

　　公共危机管理重在“防”，这样可以花少量的钱做大量的事。预防公共危机就是要及早善于发现和查找可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。地方政府要重视公共危机的预防，做好公共危机的“预防员”。

　　构建危机预警系统，防患于未然。2003年一场突如其来的SARS疫情充分暴露了我国政府在公共危机管理机制上的漏洞和能力的欠缺：被动式、回应式的管理，停留在亡羊补牢的层面，缺乏对危机的事前防范意识。由于公共危机具有破坏性、突发性、不确定性、扩散性等特征，因此能否及早发现与控制公共危机成为政府能否及早采取行动、消除危机的关键。处于公共危机前沿的地方政府应建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出危机警报，尽可能地把损失减少到最低限度。

　　培养公民的危机意识与抗危机能力，形成全民防御的文化。思想是行动的先导，公民的危机意识与抗危机能力是危机预警和防控的基础。长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致漠视星星之火可能导致燎原之灾的公共危机的发生。地方政府要做好公共危机的“预防员”，就要把应对各种突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的重要内容，组织社会成员模拟危机情景反复演练，通过全民的危机教育、灾难自救培训、实地演习，增强政府与全民的危机意识和抗危机能力。

　　制定和完善地方性法规、规章，做到有章可循。完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。地方政府应结合本地区的实际，加强地方性法规、制度的制定和完善工作，为全国构建完善的公共危机管理法律框架提供实践依据。

　　二、地方政府是公共危机管理的“信息员”

　　信息化社会中的客观信息非常重要，它是社会及其成员生存与发展的重要资源。地方政府应该建立公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。

　　加强公共危机信息的过程管理。公共危机爆发前，尽可能多地收集信息，加强信息处理，以用于危机预警和危机防范。公共危机一旦爆发，地方政府必须对危机现实进行全面的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源等，以增强危机管理的针对性。建立具有知识库和逻辑推理能力的决策支持系统，利用计算机的模拟和分析能力对危机管理决策进行支持，并集中专家资源，制定最有效的应急方案。提供监督和评估方案的执行情况，确立调整方案的流程。为避免谣言，赢得社会公众的支持与信任，及时发布公共危机信息。在公共危机结束后，信息管理工作进入到善后处理阶段，加强信息跟踪反馈，收集危机破坏方面的信息，做好危机损失评估工作，得出全面而准确的损失汇总信息，以提交上级部门和向社会公布。制定灾后重建计划，完善危机治理预案，全面总结公共危机的经验与教训，加强地方危机预警工作。

　　与此同时，构建全面整合的公共危机信息管理系统，包括地方政府应急联动中心、地理信息系统、财政管理信息系统、资产和后勤信息管理系统、人力资源信息系统、知识系统等，为战胜公共危机管理提供全方位的支持。

　　三、地方政府是公共危机管理的“消防员”

　　公共危机的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行公共危机管理的消防员角色，即一旦危机事件形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地控制危机。

　　快速反应，展现地方政府处理公共危机的应急能力。公共危机具有突发性、破坏性，如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求地方政府必须在第一时间作出快速反应，立即启动应急预案，主要领导亲临现场进行指挥，控制局面；同时快速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况和政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等，将危机造成的损失和冲击降至最低点。在此过程中要特别注意：一是坚持宁快勿慢原则，切忌拖拉敷衍，必须在第一时间内向上级机关报告，并通知同级机关，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是进行本地区全民社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥企业、非政府组织、公民等在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免滥用职权。

　　四、地方政府是公共危机管理的善后处理者

　　危机的结束不等于危机处理的结束，当公共危机被有效控制而趋于稳定并逐渐消除后，地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理，恢复民众的生产生活秩序，使社会组织及其成员尽早地从危机状态恢复到正常状态。

　　第一，有步骤地恢复重建与危机后果评估并行。公共危机逐渐消除后，为了减少恢复时间，减轻人们的紧张心理，地方政府应该科学规划，合理配置资源，使危机反应和恢复行为更加切实可行，有步骤地开展恢复重建工作。从现实的角度出发，对于恐怖危机、骚乱危机及主要由于人为因素引发的灾害危机造成的损失，由于与政府的监测、预警、预防措施不到位直接相关，政府有必要为此而承担相应的责任；有关社会或商业保险理赔也应及时跟上，这样有利于维护地方稳定，提升地方政府公信力。

　　第二，调动社会一切力量，有效利用国际资源。在危机事件结束后，通过召开例行的新闻发布会，告知民众在危机事件中的注意事项等，不断培养民众的参与精神和自救能力，充分认识和发挥其在危机管理中的主人翁作用；充分发挥社区、志愿者组织、红十字会等第三部门力量参与各种危机事件应急救助的重要作用，加大国际合作，借助国际资源，进行灾后重建。

　　第三，建立健全心理救助机制。公共危机对社会公众的心理压力绝对不会因为危机的结束而自动消除，灾后的人群特别是那些城市“灾害弱者”，即外来民工、老人、残疾人、移居城市的少数民族、低收入群体等，需要更多的心理倾诉与心理安慰，因此，地方政府不能仅仅从物质层面，还应从精神、心理层面建立健全心理救助机制，以实现社会的全面恢复与发展。□

　　（作者系常熟理工学院管理工程系主任、教授）