打造区域性平安和谐的样板工程

　　2003年4月，南通市在全国率先建立了社会矛盾纠纷大调解机制，经过6年的不断探索实践和创新发展，南通大调解组织累计化解各类矛盾纠纷20.4万件，调处成功率达97%以上，有效地促进了社会的平安和谐和经济的跨越发展，并顺利通过中央综治委综治和平安建设考核验收。可以说是在工业化、城市化进程的加快、经济形势不确定因素加大的错综复杂的形势下，创造了区域性平安和谐的样板。南通模式的大调解机制，突出了整合资源、创新体制的内核，体现了注重调解、综合调处的特点，表现出了贴近基层、源头化解的优势；形成了横向到边、纵向到底的排查网络，构筑了区域社会矛盾调处工作的完整体系。

　　一、立足“一个核心内涵”，彰显大调解的本质特征。

　　大调解机制的核心在于有效整合社会资源、实行整体联动。一是在工作格局上发挥好“三大优势”。建立党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动的社会矛盾纠纷大调解工作新格局。有效地发挥了党委政府统一领导、综治部门协调指导、职能部门齐抓共管“三大优势”。二是在组织网络上发挥好“三大作用”。全市构建了市大调解指导委、县调处中心、乡调处中心、村（社区）调处站、十户调解小组和基层调解信息员的大调解工作六级网络。在工作中注重发挥了县级调处中心的龙头作用、乡镇调处中心的骨干作用和村居调委会基础作用。三是在调处职责上搭建好“三大平台”。县、乡两级调处中心将辖区范围内涉及不同主体、不同领域、不同性质的民事争议、行政争议等纳入调处范畴，做到一个窗口对外和“一站式”服务，遵循免费咨询、免费调解、免费服务的“三免”原则，实行“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”的“五理”工作机制，真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公。县、乡两级党委政府授予调处中心矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、“一票否决”建议和渎职责任追究“五大职权”，为调处中心搭建好服务平台、组织平台、职责平台“三大平台”，做到有责有权，使调处工作更有权威。

　　二、立足“四大转变”工作格局，不断创新创优调处机制。

　　在机制建设上，结合新时期社会矛盾纠纷的特点，对调解力量、方式、手段等进行了结构性调整和创新性变革，呈现出矛盾纠纷调处工作的四大新转变，即：变小调解为大调解、变单一调解为综合调解、变无序调解为规范调解、变被动调解为主动调解。在调处机制运作上形成了“五个三”的做法：一是在排查预警上坚持“三早”。即早发现、早议事，早化解。早发现，指基层调解人员经常深入矛盾纠纷多发场所及时了解动态，认真排查筛选线索，做到县（市）区每月、乡镇（街道）每半月、村（居）每旬排查一次矛盾纠纷，重大节日、重要会议、敏感时期组织专门排查。早议事，是指对涉及经济发展、社会事业、拆迁、承包、分配等与群众重大利益相关事宜，及时宣传解释并征求意见，避免误解，预防矛盾发生。早化解，是指一旦矛盾纠纷发生，立即组织调解人员深入现场，迅速调解。有的调处中心还通过建立调处小分队，实行“坐堂受理”与“巡回调处”相结合，定期深入基层排查调处矛盾纠纷。二是在整合力量上强化“三联”。即上下联动、部门联手、信息联网。上下联动，纵向调解，指从调解中心至市、镇、村、组五级调解机构层层调解，相互协调实行联调；部门联手，横向调解，指行政、政法、信访、劳动、民政等部门联手，各司其职综合调解；信息联网，立体调解，指建立大调解信息平台，网络全方位链接，随时了解矛盾动态及调处信息，跟踪指导督查调解个案。三是绩效考核上做到“三列”。大调解建立了科学管用的考核奖惩制度，考核内容上围绕“八个率”硬性指标：矛盾纠纷的调处率和调处成功率、民转刑案件特别是民转刑杀人案件的下降率、越级上访和群体性事件的管控率、法院对调解协议的采信率、法院受理民事案件下降率、同一矛盾纠纷110重复报警下降率和人民群众的满意率等。在操作层面上，县（市）区党委、政府将大调解工作列入社会治安综合治理和平安建设考核的重要内容，占百分考核的10%左右；县乡两级调处中心管理列入机关职能部门目标管理考核；调处中心人员工作绩效列入干部实绩档案。四是在保障机制上突出“三强”。在实践中，注重三大机制建设。一强保障。县级调处中心工作所需经费由财政保障。乡镇（街道）调处中心的工作经费，按辖区总人口年人均不少于0.5元的标准列入财政预算，村居级调解组织经费由乡镇和村级共同统筹，做到专款专用。二强素质。以加强调解队伍能力建设为目标，坚持“分级负责、分类培训”的原则，市、县、乡三级各自承担相应的培训任务，做到对调解员每年普遍轮训一遍。并实行严格的调解员“准入制”，对调解员实行等级评定。三强责任。调处中心受理、调处矛盾纠纷建立了严格的责任查究制度，对因调处中心调处不及时、不得力以及违法调处，导致发生重大民转刑案件、群体性事件、越级上访等，实行责任倒查，并依法依纪追究相关人员责任，对单位和部门实施社会治安综合治理“一票否决”。五是在配套体系上落实“三制”。其一，领导带班制。县、乡两级社会矛盾纠纷调处中心普遍建立了党政领导到调处中心轮值接待群众的领导值班制度，领导深入一线，靠前指挥，包案到底，使复杂的矛盾纠纷及时得到化解。其二，听证对话制。依托大调解这一新平台，县、乡两级党委、政府就一些重大政策的出台和群众关心的热点、难点问题，组织听证对话，解疑释惑。其三，社会联动制。将社会矛盾的调处服务与法律服务热线、律师参与、公证确认、法律援助、法制教育等配套，形成以调处中心为主阵地，对外延伸辐射，社会各界共同参与、协同作战、多管齐下的大调解格局。

　　三、立足“三大对接”机制，实现社会资源与司法专业资源的有机结合。

　　伴随大调解事业的深入发展，我市有关政法综治部门在大调解框架下，积极构建“公调对接”、“诉调对接”、“检调对接”等对接新机制。一是“公调对接”。实行县调处中心与县公安局、乡镇调处中心与派出所、村居调处站与警务站三个不同层面的对接。主要采取三种模式：即“驻所制”，由各级调处中心选派工作人员或招聘社会人员，经培训合格后，进驻派出所调处站调处矛盾纠纷。“派驻制”，由派出所选派民警进驻调处中心，参与矛盾纠纷调处。“移送制”，即派出所对110接报的复杂疑难矛盾纠纷，在先期处警取证后按程序移送各级调处中心受理调处。近三年来，南通公安机关三级调解机构，跟踪回访各类复杂疑难纠纷2万多起，97%以上矛盾纠纷没有“二次反应”。全市“民转刑”案件连续两年分别较上年下降了12.1%和12.3%。实现了公安调处能力与打击能力、防范能力的整体提升。二是“诉调对接”。县（市）区法院在县（市）区和规模较大的乡镇调处中心设立巡回合议庭，依法确认和支持调处中心形成的调解协议的效力，加强对调解业务的指导，大调解组织在基层法院和法庭设立“调解窗口”，形成双向互动。2003年4月以来，全市达成调解协议后提起诉讼的矛盾纠纷数仅为358件，法院对调解协议的采信率达98％以上。三是“检调对接”。把轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为调解处理的重点。把事实清楚、案情简单、争议和影响不大、情节轻微、社会危害性较小，被害人获得赔偿后自愿放弃追究刑事责任等作为调解处理的必要条件，扩大调解结案率。对接机制的建立，实现了社会资源与政法专业资源的有效整合，为新形势下政法综治工作注入了新的活力。三大对接既各自独立，又互相依托，构成了立体化协调联结的支架，使社会矛盾调处化解工作从“平面”走向“立体”，实现了由公检法部门各自为战的“小调解”向统筹协调的“无障碍”对接的“大调解”转变。

　　四、立足“两专调解”建设，实现大调解机制三大新延伸。

　　去年以来，南通市积极推进以“两专”调解为主要内涵的大调解机制专业化建设，推进大调解机制从综合调解向专业机制、调解队伍由兼职为主向专职为主、调解格局由社会资源整合的大平台向以个人调解室发展的新转变。一是专业调处机制建设。根据新时期专业性矛盾纠纷不断凸显的新特点，依托大调解体系创新医患、环保、劳资、拆迁等矛盾纠纷调处机制。2008年2月，南通市成立全省首家由政府主导管理下的独立第三方医患纠纷专门性调处机构，市医患纠纷调处中心代表政府依法调处医患纠纷，通过建立多方支持的资源整合机制、社会公认的事故鉴定机制、规范有序的调处预防机制以及科学合理的纠纷理赔机制，运作头9个月，就直接受理调处成功重大纠纷21件，为患方兑付理赔80多万元。独立第三方的市医患纠纷调处中心的建立，解决了令患者头疼、医院头疼、卫生行政管理部门头疼的“医闹”问题，不仅为医患双方的沟通、协商和调解提供新平台，而且有效地促进了医院内部管理，社会群众对医院的满意程度也有所提升，显现了医患纠纷调处新机制的运作效应、社会效应和民生效应。二是专职调解队伍建设。一方面，着力强化基层村居专职调解员建设。市委市政府提出，通过2-3年努力，实现全市村居调解组织专职调解员比例达到80%；80%以上的村居调解室配备2名以上专职调解员；普通矛盾纠纷80%化解在村居一级。做到村居有专职调解员队伍、有标准化办公场所、有与专业化相适应的调处机制、有严格的工作责任制、有完善的考核奖惩制度、有必要的经费保障。在专职调解员队伍建设上，重点推进“三个2”工程。在乡镇一级落实2名专职调解员、公调对接站配备2名专职调解员、村（居）落实2名老干部调解员。并健全完善适应专职队伍特点的选任聘用、业务培训、业绩考核、创先评优、等级管理制度等。另一方面，注重培育品牌调解员，放大明星调解员效应。连续2届4年以市委市政府的名义表彰全市“十佳调处中心”和“十佳调解员”，发挥了很好的示范作用。在实践中涌现出来的一些社会公信力高的调解员，在县（市）区一级设立个人调解室，类似于医院的“专家门诊”，目前全市已建立8个专业从事民间矛盾、房屋拆迁、劳资纠纷、三农问题等方面的个人调解工作室。□

　　　（作者系中共南通市委常委、政法委书记）