推进依法行政 建设法治政府

　　转变政府职能是依法行政的难点，从我国当下的情况来看，必须尽快将政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，理顺政府与市场、政府与社会的关系。凡是老百姓自己能够解决的，政府可以不必干预；凡是市场竞争机制能够自行调节的，政府可以不必干预；凡是社会组织能够自我管理的，政府可以不必干预。

　　2004年国务院发布的《全面推进依法行政纲要》提出，“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”2010年10月，在总结六年多来依法行政工作经验基础上，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》，从九个方面提出了建设法治政府的指导性意见。今年3月28日，胡锦涛总书记在中共中央政治局集体学习会上强调，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。这表明，党和政府高度重视依法行政工作，同时也说明，推进依法行政，建设法治政府，是一项长期而艰巨的任务。

一、控制政府权力是依法行政的重点

　　政府自觉遵守法律是依法行政的核心和基本标志，而规范行政权力设定和行使则是政府自觉守法的前提。历史和现实反复告诉我们，政府的权力不受法律控制必然导致滥用，必然会滋生腐败，甚至威胁我们党的执政根基。从我国法制建设的现状来看，我国社会主义法律体系已经初步形成，包括宪法、行政组织法和行政行为法在内的公法体系已经明确了行政权的设定和行使规范，因此在今后一个很长时间里，控制政府权力的重心应当放在如何保证行政权在既定的法律轨道内运行。为此必须重视程序制度和责任制度的建设。

　　程序制度是行政权运作的步骤、方式、时限和顺序的总称，其核心是行政公开和公众参与。行政公开意味着政府的各项决策、全部政务信息、所有的执法行为，除依法应当保密外，一律要予以公开。通过行政公开，让公众参与行政过程，就相关的事实和法律问题表达自己的观点，有助于提高行政决定的科学性和可接受性。自新中国成立以来，我国一直重视让人民群众知政、参政和监督政府机关及其工作人员，历次宪法也都对此作出了明确规定。2007年，国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》进一步明确了政府信息公开的范围、方式、程序及监督保障等，极大地提升了我国政府信息公开的水平，但距离公众不断高涨的参与热情和需要还有不小的距离。为了促进政府机关及其工作人员勤政、廉政，防止政府权力的滥用，保障公众参与公共事务的权利，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，必须尽快制定一部高质量的《行政程序法》。

　　责任制度的核心是强调权责一致、权责统一。就主体而言，责任可分为政府责任和政府工作人员责任两种。政府责任主要是政治责任，即政府向人大负责，向社会公众负责，对于滥用权力的政府组成人员，各级国家权力机关可以依法罢免、弹劾，社会公众也可以要求有关责任人辞职。政府工作人员责任，要求各级政府工作人员必须对自己手中的权力负责，对自己手中的权力运行结果负责。从我国当下依法行政的实践来看，重点应当加强政府工作人员责任制度的建设和落实，并将以下两个制度建设作为突破口：一是实行行政问责制，建立行政首长罢免、引咎辞职或责令辞职的制度；二是推行岗位责任制，科学划分不同执法环节应当承担的责任，将行政执法责任细化落实到每个岗位。

二、转变政府职能是依法行政的难点

　　政府职能的合理定位是所有政府所追求的共同目标。在行政权发展的不同阶段，政府职能的内容及其侧重点存在着较大差异。当代政府职能的定位必须符合经济、技术、信息迅速发展和社会利益多元的要求。从我国当下的情况来看，必须尽快将政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，把许多不该管、管不了、实际上也管不好的事务交还给企业和社会，理顺政府与市场、政府与社会的关系。为此，必须牢固确立以下三个基本观念：

　　第一，凡是老百姓自己能够解决的，政府可以不必干预。国家的权力和公民的自由是此长彼消的关系。个人自由一旦受到限制，个人的积极性和创造性就会受到压抑，整个民族、整个国家就会缺乏创新活力；而国家权力太小，小到无法维护基本的社会秩序，整个国家就可能生活在无序状态，缺乏预期和稳定，个人的自由没有保障，国家更是难以发展。因此，现代国家总是在探寻国家权力和个人自由之间的合理分界点。经济学理论认为，社会主体都具有“经济人”属性，能够在追求利益最大化的前提下安排自己的生产和生活。而正是在人人追求自身利益最大化的情况下，促进了社会物质财富的增加，促成了整个社会的繁荣。因此，从原则上讲，对于那些可以由公民、法人或者其他组织自主决定的事项，只要不牵涉到公共利益、国家安全和社会秩序，一般均可以交由其自主决定，无须政府的家长式介入。在传统计划经济体制下，之所以出现政府大包大揽、许可设置繁多的情况，其隐含的一个前提是对社会成员个人理性与能力的不信任。为此，要改革行政体制，转变政府行政职能，当前亟需要解决的就是破除对公民个人理性不信任的观念，承认每个社会成员的自主、自律意识，将能够由社会成员自己解决的事情放手交由其自己去处理，以激发社会成员的主动性和创造力。

　　第二，凡是市场竞争机制能够自行调节的，政府可以不必干预。与计划经济相比，市场经济的经典定义是发挥市场在配置社会资源过程中的有效作用，实现社会物质财富的极大丰富，无需由政府通过行政手段加以干预。政府与市场的关系是一种矛盾统一的关系，在配置社会资源的问题上，政府与市场的作用各有利弊。但从社会实践的角度讲，相对于政府管制而言，市场更能够实现对资源的有效配置，也更容易激发社会成员的创造力和积极性。市场在资源配置、优胜劣汰、鼓励创新等方面具有突出的功能。而计划经济的特点是通过国家权力取代市场主体的自由，进一步说，在计划经济体制下，不存在严格意义上的市场主体，政府集经济功能于一身。尽管我国市场经济取得长足的发展，但计划经济的痕迹仍在，过高的市场准入门槛、行政垄断、不平等竞争都影响市场功能的发挥。为合理构建政府与市场的关系，我们必须坚持，凡是市场竞争机制能够调节的，不要通过行政手段去解决。

　　第三，凡是社会组织能够自我管理的，政府可以不必干预。在我国过去一个很长的时间里，国家权力覆盖整个社会领域，凡有公民活动的领域，必有国家权力的作用，由此妨碍了社会对人们生产与生活关系调整作用的发挥。而在西方社会历史的发展过程中，始终承认独立于国家的社会领域的存在，支持和鼓励社会成员通过自愿建立的组织来调整相互之间的关系，解决相关纠纷。西方社会的“第三部门”理论就是该种社会现实在学理上的反映。第三部门的主要指称对象是各种类型的行业组织、职业协会、社团组织等社会中介机构。在我国，随着计划经济向市场经济的转轨，也出现了对第三部门的热烈讨论，已经形成的基本共识是：第三部门的培育可以有效地缓冲国家权力与公民权利的紧张关系，减轻政府的管理负担，节约管理成本，使政府能够更加有效地完成应当由其担当的责任；第三部门的出现可以极大地激发社会成员从事公共事务管理的积极性，增强公民意识，培植民主法治精神；第三部门的出现拓宽了政府与公民之间信息的交流渠道，实现了政府与民间信息的互动传递。因此，为了提高社会管理的效率和效益，对于社会中介组织能够自律的事项，应当交由其进行管理，政府不再“插手”。