芬兰反腐保廉的制度化解读

　　地处北欧的芬兰，自1995年以来的16年间，在“透明国际”组织的清廉指数排行榜上有11年排在前两名。该国反腐保廉的经验，从制度建设的角度看，反映在透明的制度设计、严格的制度规范、高效的制度执行和互动的制度文化等诸多方面，综合营造了不能贪、不敢贪、不必贪和不想贪的制度环境。

　　制度设计贯穿了公开透明的理念和原则

　　芬兰是民主共和制的国家政体，既不同于典型资本主义国家的政治制度，也不同于瑞典、挪威和丹麦等北欧国家的君主立宪制，其独特的制度体系中蕴含了被实践证明能有效防治腐败的理念和原则，公开透明就是其中最主要也是最重要的一种。

　　芬兰宪法规定，公众有权利听取任何人的意见和建议，即便很小的决定，也要公开听取；公众有权利接受合理决定，但政府必须给予公众一定理由，讲为什么作出决定，让公众理解、明白；公众有权利申诉，政府部门采取的任何决定，公民都可以申诉。这种透明的理念和原则在经济社会生活中的充分体现，有效地防止了腐败现象的发生。

　　芬兰议会开会的日期和时间由总统向社会发布，议会全体大会及其辩论过程都向公众开放，公众可以不论身份、年龄、国籍不被查验证件地自由出入大会现场，可以随意观摩、记录大会情况，每个议员的坐席固定，议员投票的详细情况都在显示屏上相应地显示，随时接受监督。

　　政府实行信息公开和财产申报制度，实行金融实名的存款制度和官员财产信息公开制度，任何人都不能开设匿名帐户，税收当局有权了解全国所有帐户的情况。每个公民和团体的收入及财产（资产）情况包括所有公职人员所代表的利益团体，每年都要在纳税表上公布，任何人都可以到税务部门查询。

　　根据芬兰《公开法》，国家预算及各部门预算建议在通过之前必须在互联网上公布，除法律规定的军事秘密文件外，政府档案馆及公共部门的所有档案对社会开放，公民需要时可以通过这一途径了解政府部门的有关情况。

　　制度规范严格细致且具有可操作性

　　芬兰对公务员的管理十分严格，具体制度规范以细致见长，没有弹性，易于执行、便于监督。

　　在公务接待方面，政府制定了全国统一的招待标准，每顿饭一律为一菜一汤一饭，除此之外加菜或烟酒的费用通过电脑网络列出清单，点了什么菜、招待了什么人、花了多少钱都一清二楚。

　　在公务出差方面，芬兰各部门每年都有固定计划，出差目的、期限和报销数额都有规定。部局级高官出访，因为涉及重要政务，要总理或议会批准。不允许计划外的出访，更不允许利用考察的名义出国游玩，对方出钱也不行。为防止公务人员公私不清，政府各部委、议会、军队等部门均设有专职的管理员，替出差人订购旅馆和车船机票。

　　在公车管理方面，除总统外，芬兰整个公务员系统中只有总理、外交部长、内务部长和国防部长4人享有固定的专用公车待遇，且只能在上班时使用。其他人公务用车需临时申请。议员们到议会开会，一般都骑自行车。

　　在公务往来方面，芬兰规定公务员接受小礼品的价值一般不得超过20欧元，超出一律上缴或者自己花钱买下。这个标准相对于高物价水平、高工资福利的该国来说，起点是很低的。因为芬兰小餐馆里的一杯白开水就要5美元。

　　芬兰对受贿罪的判罚，只要公务员的行为会削弱公众对政府行为的公正性的信心，就能构成刑罚的条件。接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。

　　以高效的制约监督机制保证制度执行力

　　芬兰的腐败案件少，各种行之有效的制约监督机制起着十分重要的作用。权力之间的相互制衡和无处不在的监督，有效抑制了公职人员的腐败动机和侥幸心理，使严格的制度得到了严格执行。

　　芬兰的国家立法权由议会和总统共同行使。一院制的议会作为国家最高权力机关和立法机关，主要职能是立法、监督政府、监督财政，通过弹劾制度和问责制对行政权力进行制约。议会对预算的审查和监督十分严格，资金变通使用的弹性空间很小。政府的采购合同、工程合同都须经过议会批准。

　　芬兰宪法规定，由议会监察专员独立行使监督权，监督行政和司法机关，并设立了议会监察专员署。议会监察专员一般从无党派且熟悉法律、秉性正直、社会威望高的知名人士中选出，通常是律师或法官。议会监察专员监督内阁和总统执行公务的合法性，监督法院和行政机构以及公共团体的工作人员的奉公守法情况，有调查权、视察权、建议权和起诉权，除每年向议会报告工作外，日常工作不受议会指挥。

　　年度\&清廉

　　指数\&排 名\&国家

　　（地区）数\&

　　1995\&9.12\&4\&41\&

　　1996\&9.05\&4\&54\&

　　1997\&9.48\&2\&52\&

　　1998\&9.6\&2\&85\&

　　1999\&9.8\&2\&99\&

　　2000\&10.0\&1\&90\&

　　2001\&9.9\&1\&91\&

　　2002\&9.7\&1\&102\&

　　2003\&9.7\&1\&133\&

　　2004\&9.7\&1\&145\&

　　2005\&9.6\&2（与新西兰并列）\&158\&

　　2006\&9.6\&1（与冰岛、新西兰并列）\&163\&

　　2007\&9.4\&1（与丹麦、新西兰并列）\&179\&

　　2008\&9.0\&5（与瑞士并列）\&180\&

　　2009\&8.9\&6（与荷兰并列）\&180\&

　　2010\&9.2\&4（与瑞典并列）\&178\&

　　“透明国际”组织历年公布的芬兰清廉指数

　　芬兰实行现代公务员制度，政务官与事务官分开，防止权钱交易。占职位少数的政务官通过选举，由党派轮流担任；占职位多数的事务官通过考试录用，不受政务官更迭的影响，其升迁实行考核制，无过不被解职。

　　行政首长集体决策制度和审查官制度，是芬兰政府防止腐败的两道关口。政府机构都设有审查官。行政首长决策失误，审查官有权质疑，并进行独立调查。

　　芬兰政府为公民提供了各种机会，让每一个人都可以对政府官员的工作进行监督。总统府门口没有警卫，只有一个秘书负责接待，总统能够随时应约与任何公民进行平等交谈。新闻媒体的监督作用也十分明显。

　　制度文化与制度实践相得益彰、相互促进

　　在芬兰，整个社会对贪污腐败现象零容忍，送礼会被官员视为对其人格的侮辱。

　　2001年，美国读者文摘杂志社对30多个国家和地区作了一项“拾金不昧”试验，在每个国家和地区丢下10个装有相当于50美元当地货币的钱包，钱包内附有失主的联系方式，最后统计钱包交还给失主的比例，结果芬兰名列最诚实的5个国家之一，归还率达到80％。这客观反映了芬兰人对不属于自己财物的态度。贪污受贿、侵吞社会财富等行为，如同偷盗抢劫一样，被视为卑鄙肮脏的不义之举。人们不愿投机取巧、通过歪门邪道达到自己的目的，而是习惯于通过合法的渠道获得利益。

　　芬兰十分重视公民守法观念的教育和诚信自律意识的培养，学校在学生上学之初就开始教授社会学课程和法律知识，以使青少年在走上社会之前便已具备基本的法律知识和遵纪守法的观念。而国家录用公职人员的一个重要条件，就是要具有良好的法制意识和一定的法律知识。所有进入政府部门工作的官员，一律要宣誓守法。政府官员必须做到在任何时候，都要清醒地意识到什么能做、什么不能做，并准确地把握社交和腐败的界限。最流传的一句话是：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”□

　　相关链接：“透明国际”（TI）是非政府的咨询机构，创办于德国柏林，在120个国家设有分会。它以推动国际与各国反腐败为活动宗旨。其清廉指数（CPI）依据世界银行、环球透视、英国经济学人智库组织和世界经济论坛专家的评估，从国际上重要、著名的调查报告（如世界权威的“盖洛普”、“政治与经济风险组织”、“世界经济论坛”等机构和组织所作的调查报告）中综合得来，采用10分制：满分表示最廉洁；8.0—10.0之间表示比较廉洁。

　　（作者单位：省纪委）