建立基于服务型政府的绩效评估制度

　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2008年2月27日，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“要推行政府绩效管理制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“完善政府绩效评估制度，提高政府公信力”。完善政府绩效评估体系是推进服务型政府建设的重要路径，是提高政府效能及公信力的重要手段。新的社会发展现状对政府绩效评估制度提出新的要求，建立基于服务型政府的绩效评估制度是政府绩效管理改革的目标与方向。

　　新时期完善政府绩效评估制度的新要求

　　政府绩效评估作为一种行之有效的公共管理模式，在提高政府管理和公共服务效能方面具有重要的促进作用，是贯彻落实科学发展观的制度保障，是建立政府与民众广泛沟通的有效渠道和落实公共利益、广泛接受社会民众监督的有效途径，是深入干部人事制度改革、有效调动国家行政人员干事创业积极性的基本途径，是深化政府行政管理改革、提高政府行政效率、建立政府绩效目标管理的切入点，是政府行政寻求社会民众支持、获取民心、建立政府威信的有效方式，是构建社会主义和谐社会的重大课题。这必然对绩效评估体系提出新的要求。

　　科学发展对政府绩效评估制度的新要求。科学发展要求全面协调的发展，摒弃发展等同于经济增长、等同于工业化进程的传统发展观；科学发展主张人本主义发展观，要求发展理念从“用人发展”转变为“为人发展”；科学发展主张可持续发展，要求摒弃GDP崇拜的盲目发展。这些都对政府绩效考评制度提出了新的要求，绩效考评制度也需要契合科学发展观的价值理念与发展要求，做出适当的调试，以制定科学的绩效评估制度。

　　社会矛盾与社会分化对绩效评估制度的新要求。改革开放以来，中国实现了经济腾飞，用30年的时间迅速实现了西方资本主义国家上百年才实现的工业化进程，短时间的经济社会急剧转型必然积聚了众多社会矛盾，表现为城乡之间、区域之间、行业之间差距增大，贫富差距增加，从而带来政府公信力的下降。所以面对日益突出的社会矛盾，民生诉求空前高涨，这就要求政府绩效评估以服务为本位，以人为本，关注民生。

　　公民需求多样化对绩效评估制度的新要求。由于公民是公共产品和公共服务的使用者，所以公民需求应作为政府行为的出发点，公共政策应该是公民需求的反应。而随着物质文化生活水平的提升，民众需求正日渐由单一化向多元化转变，对环境、社会保障、就业、医疗、教育、卫生等方面的关注日益增强。所以面对需求的变化，政府绩效评估制度要做出相应的调整，制定符合民众需求的绩效考评指标体系。

　　服务型政府绩效评估制度的构建原则

　　服务型政府理念下的绩效考核要以政府职能转变为基础，以科学发展观为指导思想，实现绩效考核的科学化，发挥其合理性，从而提高政府合法性与公信力。

　　实现绩效评估制度改革与政府职能转变的双向互动。在政府绩效评估制度改革的过程中，要以政府职能改革为依托，并实现二者的双向互动。首先，以明晰的职能定位为基础构建科学合理的绩效评估指标体系；其次，用政府绩效评估制度促进政府职能的转变。通过绩效评估的监督作用，明确政府职责，避免出现职能越位、缺位与错位现象，摆脱经济增长中心论与GDP崇拜，从而更加关注民生与社会发展。

　　以科学发展作为评估指标构建的价值内核。建设服务型政府需要落实科学发展观，树立正确的政绩观。党的十七大报告明确指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。所以，要实现政府绩效评估制度的改革与创新，必须坚持以科学发展观为指导，在注重发展的同时，注重以人为本，注重公共服务，关注民生，实现包容性增长，促进经济社会全面协调可持续发展。

　　近些年来，我国已有超过三分之一的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作，做了有关的探索，初步形成了目标责任制、绩效督查考评制、公众评议政府制、财政支出绩效评估制、人力资源导向绩效评估制等政府绩效评估方式。江苏省在政府绩效管理方面也取得了一定的成绩，连云港灌南县因其“三政”绩效管理模式被评为全国政府绩效管理创新示范点，而南通市被国家人事部确定为全国唯一的地级市政府绩效评估工作联系点。不过，就当前已经出现的绩效评估制度来看，仍存在一些问题，具体表现为：第一，评估缺乏有效的制度保障。虽然政府绩效管理已引起社会的广泛关注，评估活动也越来越频繁，社会影响越来越大，但总体上还处于自发状态，没有相应的法律、法规和制度保障。这就导致大量的评估存在很大程度的随意性，评估结果难以做到客观、公正、权威。第二，评估主体单一。我国当前的政府绩效评估主要存在于上级行政机关对下级的评估，以及部门内部的自我评估，缺乏社会公众和专业机构的参与，评估主体比较单一。第三，评估内容缺乏公共性与民生回应。评价指标以经济发展为中心，忽视社会的发展与政府公共服务的提供，绩效评估目标单一，有违科学发展的价值理念，此外，评估存在严重的GDP崇拜，从而导致增长异化，追求短期目标，忽视长远发展，重视总量扩张，忽视结构调整，不利于实现全面协调可持续的发展，同时，以经济为中心的评估方式缺少对民生与公共服务的必要关注，不利于社会实现以人为本的和谐发展。

　　服务型政府绩效评估制度建设的基本设想

　　政府绩效评估制度是引导政府及公务员树立正确导向，尽职尽责做好多项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。为此，我们认为要建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

　　绩效评估的法制化。绩效评估制度改革与创新要把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以立法形式确立绩效管理的权威性。具体来说，首先，从立法上确立绩效评估的合法性，保证绩效评估成为政府公共管理的基本环节，促使政府评估工作的开展，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效管理的权威性，建立专门的绩效管理机构，并使此机构在政府中享有相应的地位，能够充分履行调查、评估有关政府活动的权利，不受任何行政公共组织或个人的干扰。再次，从法律上确保绩效评估的合理性。通过颁布绩效评估工作的制度和规范，对公共管理过程的评估内容、评估程序做出详细规定，使评估工作有法可依、有章可循。

　　绩效评估的人本化。绩效评估的人本化主要体现在两个方面：首先，要构建以社会公众为本位的多元化的评估体系，引入企业绩效管理中使用的360度全方位评估技术，将评估主体定位为被评估对象本身、直接行政领导、同级行政机关、下级行政部门、公民和独立的社会评估组织，并要根据被评估对象的性质确定对各个评价主体的权重。其次，建立以服务为本位的评估指标体系。强化对政府服务职能与公共服务项目的绩效评估，使政府树立以人为本、以民为先的发展理念。

　　绩效评估的科学化。绩效评估指标是绩效评估的核心内容，完善的绩效评估指标体系需要实现两个转变。首先，从单一化指标向多元化指标转变。既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜力；既要考虑当前，也要考虑未来；并尽可能涉及民生的各个领域。其次，从定性指标向定量指标转变，从主观指标向客观指标转变，为政府提供行为指导的同时提高绩效评估的可操作性。

　　政府绩效评估不是一种简单工具，它是在新的行政管理理念支配下发展起来的科学的管理系统，从本质上看它是一种新的管理模式。所以，开展政府绩效评估工作，要更新行政管理理念，强化绩效意识；要树立正确的绩效观与全局意识，克服只重局部发展的片面绩效观；在必要时开展跨区域的绩效评估，以此强化合作意识与合作行为。□

　　（作者单位：省社科院）