从平安建设到提升幸福指数的升华

　　南通是大调解制度发源地，曾先后荣膺“全国最安全城市”、“中国十佳和谐发展城市”，夺得全国社会治安综合治理“长安杯”，平安建设卓有成效。近年来，在提升社会安全度同时，为满足群众对更美好生活的期待，南通以推进社会管理创新为契机，围绕大调解体系核心，整合资源，拓展功能，构建社会管理服务新格局，去年成为全省唯一的全国社会管理创新综合试点市，其在实践中提炼出的一系列创新理念和工作思路，不仅有利于纠正当下对社会管理创新认识之偏，而且启迪着转型期政府职能转变的方向。

　　提炼维护稳定新思维

　　社会矛盾随时发生、随地发生，古今中外，概莫能免。南通地理位置通江达海，在江苏经济版图上举足轻重，沿江开发，沿海开放，对接上海、融入长三角，南通均首当其冲，经济快速发展同时大量社会矛盾不可避免地涌现，如征地拆迁、劳资关系、流动人口管理等，处理得好，则发展与稳定两利，处理不好，则发展与稳定双输。在长期应对社会矛盾的实践中，南通总结出一些重要认识，对促进各级干部形成科学的维稳思维方式有着重要意义。

　　认识之一：矛盾也是社会发展的动力。胡锦涛总书记在建党90周年讲话中指出：“社会矛盾运动是推动社会发展的基本力量。”相较于很多地方对社会矛盾畏之如虎的态度，南通各级干部则保持着比较开明的态度，市政法委副书记王振说：“经济社会发展到一定阶段，社会矛盾集中出现是正常现象，通过矛盾，我们才能发现不足，改进工作。”正确认识社会矛盾，才能正确处理好对待矛盾“堵”与“疏”的关系，以上访而言，“枪打出头鸟”，不遗余力截访拦访不仅无助于问题解决，反而为社会的长治久安埋下真正隐患。南通市各级均建立了领导干部大接访制度，在海安县，一场打造“没有围墙的政府”活动悄然兴起，县委、县政府带头拆除象征官民隔阂的围墙，相关职能部门纷纷跟进，上访者可自由进出反映问题；同时建立网络回帖员制度，撤除虚拟屏障，畅通网上言路。公权力从深宅大院中解放出来，社情民意则从高墙外流进来，群众反映问题有了管道，维护权益有了渠道，社会矛盾化解就有了门道。

　　认识之二：预防在先、柔性调处是低成本、长效化的矛盾解决方案。在传统被动应付型的维稳思路下，社会矛盾往往“按下葫芦起了瓢”，政府维稳支出节节攀升却收效甚微，“天价维稳”不时成为舆论焦点。要有效降低维稳代价，走出“一管就死，一放就乱”怪圈，就必须建立应对社会矛盾的长效机制。为此，南通一方面着眼预警在先，完善以现代防控体系为核心的公共安全机制；将社会风险评估机制植入大调解工作体系；构建“1+X”的社会管理信息化格局；严格有矛盾报纠纷、无矛盾报平安的“每日零报告”制度，力争矛盾纠纷第一时间发现、第一时间分流、第一时间化解。各县（市区）均建立了大调解视频指挥系统，通过这一系统，基层调解组织每天向区中心报告当天发生的各类矛盾纠纷情况，做到基层动态适时掌控，区调处中心可对突发矛盾处理进行实时、远程指导，使社会管理关口前移、防患未然成为可能。另一方面，坚持柔性化解原则，完善社会矛盾大调解工作体系。以县级大调解为核心初步形成“一综多专”总体格局。根据社会发展不同阶段矛盾冲突的不同特点，把劳资、医患、环保、交通事故、土地纠纷、婚姻家庭等领域列为行业性、专业化调解的重点对象，全市共建立专业调处机制16个。如针对近年来交通事故多发频发、处置不当极易引发群体性矛盾的态势，有机整合公安、法院、司法行政、大调解、保险机构等资源，构建交通事故“一站式”调处新模式。一年多来，调处成功率达93%以上，为事故受害人理赔4.3亿多元。经过七八年运行发展，南通市大调解工作体系已成为一个比较成熟的社会管理体系，大调解文化植入全市干部群众观念深处，化解社会矛盾的主要方法从诉讼变成调解，这一深刻变化，促进了社会管理从刚性向柔性转变，实现了社会矛盾纠纷常态化解，在政府与社会间构筑起一道矛盾纠纷的“缓冲带”，成为国际认可的化解矛盾纠纷“东方经验”。

　　认识之三：不要把社会风险装进一个篮子里。以往的社会管理格局中，政府是理所当然的管控主体，大大小小矛盾纠纷最后总是汇集到政府部门的仲裁台前，使有限政府承担了维护社会稳定的无限责任。社会风险就像一筐鸡蛋，放进不同的容器显然比装在一个篮子里更安全。南通以全新的思维和长远的眼光，一手抓政法职业队伍建设，一手抓社会专业队伍培育，走政府出资购买服务和专业化、职业化的路子，整合各方资源、凝聚社会力量，积极培育与区域社会管理相适应、相匹配的专职调解、专业社工、专职巡防、专业监控、专职保安、外口专管、专职心理矫治等七支新型专业队伍，逐步形成政法职业力量与社会专（兼）职力量相结合，政府管控与社会调解相补充的社会矛盾调处新机制。同时，最大限度激发和调动区域内人民群众投身社会管理创新的积极性、创造性，催生出诸如“快乐调解俱乐部”、“平安守望团”、“综治长安服务队”、“楼道理事会”、“综治平安协会”、“义工联合会”等一大批群众欢迎、运行良好的民间组织，成为化解矛盾纠纷、维护社会稳定不可或缺的体制外力量。政府从纷繁复杂的矛盾应对事务中适当退出，避免处于首当其冲的位置，不但有利于强化其作为规则和程序制定者及矛盾仲裁者的角色，也有利于分散社会风险，更好地维护稳定大局。

　　唱好多元社会融合大戏

　　随着改革进入深水区，我国社会阶层结构日趋多元、复杂，不同人群能否和谐共处成为社会能否安定的前提。今年6月发生的广东增城事件凸显了多元社会中不同阶层人群的融合难题。“合”方能“和”，社会融合的难点在于融洽社会弱势人群、边缘人群与其他群体的关系，如何做好对流动人口和特殊人群的管理服务，使之融入城市大家庭是社会管理创新面临的一大课题。

　　以实现同城待遇为目标做好外来人口管理。外来人员既是区域发展的生力军，又是社会管理的新兴人群。南通从努力实现同城待遇，最大限度减少管理隐患出发，着力构建外来人口管理服务新平台。改变以往单一以公安治安管理为主的传统模式，在外来人员较多的县（市、区）建立纳入政府序列的新市民管理服务机构，配备专职行政人员，牵头实施外来人员治安管理、计生管理、就业居住、劳动保障、子女就学等职能。搭建镇（街）外来人员管理服务中心（站），整合公安、劳动、司法、妇联等资源，为外来人员提供信息采集、登记办证、就业介绍、政策咨询、房屋租赁、权益维护、党群工作、计划生育等管理服务，使之成为外来人员的“娘家”、流动人员的“管家”、工厂企业的“亲家”。目前全市建立外来人员管理服务中心（站）110多个。同时，以政府投资、社会出资、企业自建三种方式，构建外来人员集中住宿、集中管理、集中服务“三集中”平台，有效改变“满天星”式的外来人员出租屋居住管理格局，为外来人员提供生活、文化、矛盾调解、社区警务、法制宣传等成套服务，增强外来人员认同感、归属感。位于南通开发区内的四海家园社区，总面积12.3万平方米，可容纳2万余人，入住的均是开发区各企业来自五湖四海的务工人群，区内绿树成荫，环境宜人；设有餐厅、活动中心、话吧、超市等完备的公共便民设施；社区每个房间都带有卫生间、空调、家具，提供“拎包式”入住，居住和生活条件全面接轨城市家庭。目前，南通像这样的外来人员集中居住区总面积达600多万平方米，共可容纳近60万人集中居住，占外来人员总数的50%多。

　　以回归主流社会为目标做好特殊人群管理。南通全市共有在册“六类”重点特殊人群5万多人，其中包括涉邪人员、涉毒人员、社区服刑人员、刑释解教人员、重点青少年、重症精神病人等。面对这一庞大的特殊群体，南通坚持把管理与服务、控制与疏导、改造与帮扶结合起来，着力构建特殊人群管理服务新体系。9个县（市）区全面构建县镇两级特殊人群管理服务中心，履行对特殊人群的教育矫正、监督管理、帮困扶弱、心理矫治等综合职能。按照“政府出资购买服务、社区社工专业运作”的模式，推进城镇社区专业社工服务中心建设，每个中心配备5名以上专业社工，为社区刑释解教人员、矫正对象、涉邪涉毒人员等特殊人群提供困难帮助、就业介绍、教育引导、管理矫治等服务，全市共建120多个乡镇（街道）专业社工服务中心、60多个安置帮教基地。在县（市、区）、镇（街）两级新建心理矫治咨询中心，内设个别咨询、心理疏导等区域，为各类心理障碍人员提供个人心理调节、矫治等免费服务。全市共建立心理矫治咨询中心69个，配备专兼职心理咨询师近百名。由于管理和服务工作到位，近几年南通全市刑释解教人员重新犯罪率一直在1%以内，社区矫正对象又犯罪率控制在1‰以内。

　　实践证明，融合则和谐，排斥则俱伤，做好对流动人口和特殊人群的服务管理，以市民待遇将其纳入城市公共服务体系之内，同时给予情感上的关怀，权益上的关切，才能避免城市社会的“断裂”。

　　规划政府转型路线图

　　胡锦涛总书记在建党90周年讲话中指出：当代中国正经历着一场空前广泛的社会变革。能否顺应这一变化趋势，有效解决经济社会变迁中的各种问题、矛盾，考验着各级党委执政能力。南通市委常委陈斌说：“经济转型社会转轨背景下，干部转脑、政府转职尤为迫切。”利用社会管理创新这一契机，南通积极推进政府职能转变，将管理寓于服务之中，促使政府管理部门向社会服务部门转型，在打造服务型政府、效能型政府上迈出新步伐。

　　下沉管理服务力量。政法、综治等部门工作人员，通常以头戴“大盖帽”的执法者形象出现，因而在群众中缺乏亲和力。为改变这一形象，南通各级公检法机关改变以往闭门办公、办案的工作模式，积极下基层、“接地气”，把社会管理创新贯穿到实实在在的为民服务活动中。依托大调解工作平台，全市司法系统选派优秀专业人才常驻各区（县）和社区基层管理服务中心，发挥其专业特长，担当专业调解员，为基层群众、企业排忧解难，提供法律咨询、援助等零距离服务。市公安局在信访部门及全市窗口服务单位推出“信访代理制”和“服务代办制”，打造110警务信息服务民生工作平台、实施信访远程服务与预约服务等“为民办实事工程”，完善为民保障服务新机制。检察院成立集受案、听证、调解、接待等于一体的多功能群众工作区，建立上访人员点名接访制度，畅通群众诉求表达渠道，实现检察机关“从楼上到楼下、从机关到基层、变上访为上门”的工作模式大转变。法院以“法官心，百姓情”为主题，构建包括“千名法官结对群众”的“十百千万”工程。在全市人民法庭设立集诉前调解、诉讼引导、立案接待、案件查询于一体的诉讼服务站，积极推进行政机关负责人出庭应诉工作，创新基层司法服务载体，实行“片区法官”、“市民法官”制度，使联系群众、服务群众制度化、常态化。执法机关走出围墙、走进基层、服务群众，既着力解决影响社会和谐的“大问题”，也关注百姓家长里短的“小问题”，在政府和群众间架起了一座“连心桥”。

　　整合管理服务功能。旧的社会管理模式下，政府管理部门各司其职，工作职能分散、工作内容单一，在人流、物流、信息流不断加快的大背景下，社会管理创新的“新”还贵在将各种管理和服务资源进行整合凝聚，从而最大化其效力和效率。南通市崇川区为有效解决社会管理中多头指挥、责任分散等问题，按照“党委领导、政府负责、资源整合、统一运作”工作思路，成立区社会管理委员会，作为全区社会综合管理领导和协调机构。委员会增挂“崇川区社会管理服务中心”牌子，作为统领全区社会管理服务的综合性实体平台。区社会管理服务中心由核心层（由政法委、司法局、调处中心等9个部门组成）、紧密层（由宣传部、检察院、法院、公安局等9个部门组成）、联动层（由人保局、民政局、商务局等10个部门组成）三个层面构成，集中28个部门资源，形成了社会管理综合信息中心、社会矛盾纠纷调处中心、法律援助中心、特定人群管理服务中心、新市民服务中心，以及技防监控中心、信访接待中心、应急指挥中心、社情民意调查中心、舆情信息研判中心10大具体工作平台。以10大平台为基础，中心实行管理制度、信息系统和标识形象三个统一，融管理和服务功能于一体，形成了社会管理服务职能聚合、服务集约、关口前移、有机衔接、联动有力五大效应。

　　激活管理服务合力。现代社会群众需求日益分化，要实现对不同群体的有效管理，满足不同人群的利益诉求，不能寄希望于以往的“全能型”政府大包大揽，必须通过行之有效的办法，实现政府和社会的合理分权。政府出资购买第三方仲裁服务，是南通大调解体系的鲜明特色。以医患纠纷而言，通过正常途径即由卫生行政部门行政调解，由于患者认为卫生行政部门和医院就像“父子”关系，不具中立性，缺乏信任感，往往无果而终。只有让第三方专业力量介入，进行不带任何利益色彩的调处，才会让医患双方放心。为此，南通成立了医患纠纷调处中心，建立由市各家医院主任医师组成的“医患纠纷专家咨询委员会”，遇到医患纠纷，双方协商、选定专家人选后对医疗行为进行评估。有了这些专家专业技术的支撑，排解医患纠纷才可能做到“一碗水端平”。除了购买服务，扶持民间社团，引导居民自我管理、自我服务，也是政府与社会分权的重要内容。崇川区仁港街道以居民自愿与政府扶持相结合、分类指导与注重特色相结合、鼓励创新与加强服务相结合、依法管理与规范运作相结合为原则，实施社团建设“百团计划”，共建成各类社团130多个，这些民间社团组织以灵活多样的形式为居民提供特色服务，成为社区管理和服务的“好帮手”，彰显了小社区也能办成“大社会”。

　　让社会管理回归以人为本

　　社会管理活动究竟目的何在？是以稳定为本，还是以发展为本。这一问题曾困扰很多基层干部，没有稳定的社会环境，谈不上发展；没有经济发展成果，谈不上民生幸福，但依据这些思路开展社会管理活动，均只能治标，而不能治本，甚至适得其反。南通以其创新实践给出了这一问题的答案，稳定和发展的最终目的是满足人的愿望、需求，所谓社会管理，就是以人性化的方式治理人群之事，说到底是对人的服务、对人的管理，目的是维护和实现人的权益。从这个意义上说，社会管理必须回归以人为本，才是促进经济社会有序、健康、和谐发展的治本之策。

　　维稳重在维权。综观当前发生的重大群体性事件，大部分源于个体矛盾久拖不决，进而引发社会围观。之所以久拖不决，一是因为利益诉求无人倾听，二是因为矛盾化解缺乏手段。沉淀为不稳定因素的社会矛盾，当事人多为社会弱势群体，本身“说话无嘴、办事无门”，若无社会关照，其声音就成为“沉没的声音”；他们的诉求也多为合理的利益诉求，漫天要价、无理取闹是极个别现象，解决这类矛盾通常只需耐心说服，双方各退一步即可，而无需动用强权，制造对立，激化矛盾。南通在平安建设上的理念创新就在于：把社会稳定理解为不断发现问题又不断解决问题的动态过程，而不是绝对的“稳定太平”和表面的“风平浪静”，因而能够畅通言路，创造条件让群众特别是社会弱势群体发声，维护群众表达权；把柔性调解作为化解矛盾的第一选择，不让个体矛盾沉淀，以政府的公信、社会的合力、专业的调处，改变矛盾双方对话不对等格局，帮助弱势群体争取合法权益，维护群众平等协商权；把民间调解作为政府维稳工作体系的有机组成部分，充分发挥民间组织贴近群众、了解群众的优势，让群众自己化解身边的矛盾纠纷，保障群众参与权。归根结底，维稳重在维权，民众的诉求必须找到出口，宪法赋予的公民权利需要得到保障，社会才能长治久安。

　　服务就是管理。中央提出创新社会管理以来，有人不无忧虑地指出，公权力会不会因此无限扩张，反过来挤压社会自治空间。南通经验的关键之处在于，通过社会管理创新倒逼政府职能转变，把该管的管起来，把不该管的放下去，政府从事无巨细的社会事务中解放出来，有利于更好地履行应尽的公共服务职责。不论是政府购买服务，还是与民间组织合作，均折射了政府从“办”社会到“管”社会的理念转变，对如何构建“党委领导，政府负责，社会协同，群众参与”的新型社会管理格局有着重要启示。同时，按照中央做好群众工作的要求，把政府社会管理创新活动化成实实在在的群众工作过程，紧贴群众新需求、新期盼、新意愿，着力推进由防范、控制型管理向人本化、服务型管理转变，使社会管理创新的实践成为改变作风、联系群众的过程，成为改善干群关系、增强群众工作本领的过程。特别是把以农民工为主体的流动人口和其他特殊人群作为最需要关怀的对象，做到在管理中体现服务、在服务中延伸管理，使他们切身感受到党和政府的温暖，更好地融入社会。实践告诉我们，社会管理不能异化成单纯的管理社会，社会管理创新的题中之意在于延伸服务，而不是扩张权力，权力是有边界的，而服务是无界限的。

　　和解方能和谐。中华民族历来贵“和”，“和实生物”、“和而不同”等思想至今仍是人们普遍的价值观念和理想追求。南通首创的大调解体系，是整个南通社会管理创新工程的核心部分，它既是一个管理平台，也是一个服务平台，更是一个不同人群沟通协商的合作平台，作为和谐这一传统文化的重要载体，使优秀传统文化在新的历史条件下发扬光大。其创新之处就在于：正确把握新形势下人民内部矛盾交叉性、复合性、相关性不断增强的特点、规律，突破传统局限，把人民调解、行政调解、司法调解有机结合，形成一个综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷调处机制，使大量社会矛盾通过非诉讼手段得到化解。一桩矛盾纠纷进入司法程序会产生高昂的诉讼费用，公检法部门强制裁定的结果也常令矛盾双方均不满意；而通过调解往往能得到无代价的解决，并使当事人实实在在领悟到“退一步海阔天空，忍一时风平浪静”的境界，最终化干戈为玉帛从而和谐相处。这种法理之外、情理之内的做法，找到了矛盾双方的中间地带，合乎民意，节约民力，节省的不仅是当事人的经济成本，更是整个社会的和谐成本。

　　在马斯洛需求层次理论中，安全需求是人的基本需求，而幸福感则关乎人的五个层面需求能否得到全面满足，人是一切发展的归宿，也是社会管理的归宿，如何在社会管理创新中更好地保障人的权益，实现人的权利，让民众安全感进一步升华为幸福感？南通正书写着一份意义深远的答卷。□

　　（调查组成员：刘忠、尤健、孟庆彬）