现代化进程中的社会组织发展

　　本期话题嘉宾：

　　王云骏，江苏省政协常委、南京大学教授；　　　陈学荣，南京市民政局局长；

　　孔繁斌，南京大学行政管理系主任、教授。

　　统　筹：尤　健、孟庆彬

　　编者：从现代化进程来看，形成以人为中心的社会形态是现代化的目标，现代化就是探索这样一种新型文明的过程。我们今天经常提到的一些命题，如人性的发展和丰富，经济的繁荣和富庶，身份的平等和相互承认，法治和民主基础上的国家治理等，都是现代化进程中已证实的文明成果。我国的改革开放，就是寻找通向这一文明社会道路的过程，江苏省实施的“两个率先”发展战略，就是有针对性地建设现代文明社会的一种尝试。在这一总体进程中，社会建设合乎逻辑地成为新一轮改革顶层设计的对象，政府如何担负社会管理的责任和取得绩效，成为体制改革的新课题。

　　“管社会”到“社会管”转变的背后

　　王云骏：当前人们对于社会组织的种种困惑，很大程度上反映出我们正处于“看”到的“社会”与“想”到的“社会”的纠结之中。换句话说，我们陷入的是社会的“实然”与“应然”之间的矛盾。

　　社会的范围是与国家权力强制相对，建立在以私人自主原则为基础上的活动领域。人们又根据私人活动的目的不同对该领域进行了区分，以营利为目的的私人活动构成了市场，而以非营利为目的的私人活动才构成我们今天所指的社会。个人、社会组织、公共舆论和社会运动都是社会的组成部分，而社会组织是社会最重要、且最有价值的分析单元。

　　从当下社会建设和社会管理的迫切性来讲，“管社会”也许是必然的选择。因为，对处于从农业社会向工业社会、从计划体制向市场体制双重转型的中国而言，“社会”这个领域，很多人并不太熟悉。计划体制下的中国，全能式的政府包揽了社会的一切职能，在“国家—单位—个人”的结构下，社会的存在既无可能也无必要。正是因为市场体制的推行，一个适应市场运行的有限政府的出现，才使得社会领域的独立性日益显现。加之中国经济体制改革、行政体制改革的遗留问题被全部抛向社会，社会层面的群体分化、利益冲突、价值混乱、秩序失衡等现象已屡见不鲜，社会资源分配不平等现象出现了固定化趋势。所以，政府部门运用行政手段治理社会问题成为当下社会管理的当务之急。在社会组织管理方面，政府部门主要通过登记、监督、查处、保护、支持等手段，规范社会组织的行为，保障社会组织在自愿、自治的基础上发挥作用。所以说“管社会”的必要性，体现了当前社会建设的“实然”。但是，仅仅依靠政府的作用不能达到社会管理“应然”的目标。

　　党的十七大报告提出了建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的目标。这个目标蕴含了多层次多主体的管理框架，突出体现了“管社会”与“社会管”内涵上的一致性。实际上，一个“应然”的社会不仅仅是相对于国家、市场存在的自然的社会，更应该是一个包容多样、组织充分、协调有序的自觉的社会。所以，“社会管”的重要价值在于：社会是自己的主人，是管理自己的主体。

　　孔繁斌：实现从“管社会”到“社会管”的模式转变，需要关注三个方面。

　　一是确立政府社会管理的宗旨，以多做多对的原则为社会公众提供公共服务，而不是让社会公众顺从于政府的意志；二是创新政府社会管理，首要的目标是规范政府对强制性权力的行使，在履行公共服务的行为时力争将强制性权力行使限制在最弱程度上，而不是一谈社会管理创新就想方设法去控制社会公众；三是整体地考虑如何使得我们的社会获得真正的独立性，包括如何调整法规政策促进社会团体和公民群体成为自律、自主参与公共服务的主体，而不是继续排斥独立社会的成长。纵观江苏地方治理的实践，推进社会管理的关键，仍旧在于政府切实约束好自己的权力，落实宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，并视其为政府在社会建设中应承担的责任。

　　社会组织在“管社会”到“社会管”转变中的意义

　　王云骏：只有以非营利的公共价值为旨归的私人依法结社活动才可纳入社会组织的分析范围，有这个前提才能准确理解社会组织在从“管社会”到“社会管”转变过程中的意义。

　　社会组织是社会自我管理的具体承担者，并非全新的事物。我国的群众自治组织即城市社区居委会和农村村委会，在性质上也属于非政府非营利性的社会组织，它们已经在指导和推进城市和农村社区开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的群众自治方面发挥着主体职能。但这不是社会自我管理的全部。社会管理格局中的“社会协同”和“公众参与”提出了社会再组织的重要性。改革开放以来，经济的高速发展以及社会体制的分化，一个相对独立于传统体制的社会开始形成。但由于这个社会的结构尚未确立，社会秩序的混乱显而易见，主要表现就是社会利益的个人化和个人利益的原子化。由于社会缺乏聚合利益的组织，不仅给整合社会提出了难题，也增加了社会管理的成本，如个体上访人群的增多、个人利益泛化、政治参与的无序和政令通道的不顺畅等等。如果持续此种情形，社会管理格局中的社会协同和公众参与就难以实现，因此，今天的社会管理格局中提出的协同公众理论要求必须经历一个社会组织大发展的过程。

　　孔繁斌：推进中国社会现代化进程的理念之一是实现包容性发展，包容性发展体现在治理结构层面，就是除了政府组织机构之外，社会组织能够获得良好的成长，在满足公众需求中扮演积极和有力的角色。

　　社会组织的发展及其有效运作，是民主政治系统的积极组成部分，它可以在政府和公民之间扮演中间层的角色，将“国家—个人”的二元结构调整为“国家—社会组织—公民”的三元结构，从而实现政治系统的优化。社会组织积极有效的运作，还可以与政府机构之间形成互补的功能，丰富公共服务的途径和方式，更有效地满足公众对差异化公共服务的需要。现代社会是一个高度职业化、专业化的生活共同体，一方面社会组织成为结构性就业领域，能够优化就业结构，提供新的就业空间；另一方面，社会组织具有较强的专业化特色，能以其高度专业化的知识和能力参与公共服务，进而改进社会生活品质。当然，从现代文明社会成长经验来看，缺乏公共关怀和公共精神的社会都是不成熟的社会，社会组织的自治性、自律性和责任性，都有助于今天中国社会培育和获取公共精神和文化，促进公道伦理的成长和发展，以弥补功利主义文化的不足，以矫治政治意识形态的空疏，从而使得现代社会文明真正是一个多元价值相互承认的成熟的生活共同体。

　　政府如何扶持社会组织发展？

　　孔繁斌：长期以来，我们的社会是一个高度依赖性的社会，这就造成了双重不足，一方面政府究竟应该怎样面对社会组织的成长和发展，另一方面长期缺乏法律政策鼓励和支持的公众也因经验断裂而难以获得自我组织和约束的能力。因此，政府在今天的一项重要职能就是发挥引导的功能，促进社会组织的成长。

　　首先，法律和公共政策的制定者需要转变观念，以落实宪法和法律的政治责任认真对待社会组织的成长。由于受滞后的国家治理理念和制度的影响，我们长期以来较多地限制了社会组织的发展，因而在政府社会管理体制改革中对社会组织的发展有较多的疑虑，仍旧将其和社会不稳定、难以控制等相联系。但是，一个社会的真正的稳定，是因其良好的治理结构和公众普遍的公共精神，如果决策者不能以前瞻性的思维促进社会组织增量成长，势必使得社会建设滞后于时代进步的要求。

　　其次，社会组织的功能体现社会自治的机制，政府不能将社会组织视作传统的人民团体，将其纳入体制内甚至作为自己的下级组织，以行政命令的方式处理与社会组织之间的关系。我们知道，现代治理结构是多元的，多元的治理主体之间的政治法律地位是平等的，因此，即使是政府也只能以合作者的身份与社会组织进行交往互动，彼此之间建立信任关系是促进社会组织健康发展的重要原则。

　　最后，政府应在促进和规范社会组织发展问题上积极履行职责。按照体制改革的规律，从观念之争、理论之争到政策之争，大致体现了体制改革的逻辑，目前决策者亟待将注意力置于按照什么理论框架建构起合法有效的监管政策上来。政府要以积极履行职责的姿态，通过切实有效的规划，将促进社会组织发展作为推动社会进步的重要使命，将社会组织发展的状况作为是否达到现代化社会文明的检验指标，认真做好发展社会组织这篇率先实现现代化无法回避的大文章。

　　王云骏：在促进社会组织从被动管理者向主动管理者转变的过程中，政府的作用是至关重要的，应强化“分类行政指导”、“行为过程管理”、“优化内部治理”三个方面的工作。

　　在分类行政指导方面，要根据中国公共管理目标的指向，以能否承担起公共管理主体能力为标杆，进行甄别衡量。实则是将社会组织发展纳入公共管理改革体系。有此能力且公共价值与公益目标相一致的组织，如公共服务类、社区发展类和慈善公益类等可能与政府行政职能对接的组织，要通过政府购买服务等方式提供公共资金，明确表达政府的意图和目标，用资源引导社会组织。以此确保此类组织不仅能承担公共义务，更能够承担后续的公共责任。

　　在行为过程管理方面，要重视社会组织运行过程。即通过评估、监管等长效机制，密切关注社会组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效控制。一方面要继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向及营利性的社会组织，另一方面要有计划、有重点地对它们进行培育、评估和监管，发挥他们在社会公共事务中的积极作用。现各地政府都成立了社会组织执法机构，与社会组织登记管理机构合署办公，表现出了对社会组织行为管理的加强，也做了许多加强执法监察规范化建设的努力，如完善执法制度、健全执法程序、规范执法行为等等。

　　在优化内部治理方面，着重强调社会组织内部治理结构的良性运作是组织外部管理的真实目标。要在政府部门的监控下建立社会组织法人治理结构，明确章程在社会组织活动中的基本准则地位，保护社会组织在章程规定的范围内依法开展活动。社会组织的内部治理要有一个有别于政府的“科层制”和某些企业“家长制”的“民主体制”。

　　陈学荣：要发挥政府、企业和社会组织各自的功能。将社会组织作为重要的组织载体，作为弥补“政府管理不足”、“市场失范”的积极力量，在价值观念、行为方式、资源动员、社会影响等方面充分发挥社会组织的积极作用。

　　为实现这一目标，在职能转变过程中应当从以下三方面着手：一是转思路。职能转移的前提就是现有思路的转变，要“有所为有所不为”，要敏锐地意识到社会组织是政府职能转变的结构性承接载体。改革使得政府由管制型向治理型、由经济建设型向公共服务型转变，各类社会组织有机会参与社会事务。当前，要继续清理和减少政府审批事项，尽快将应由社会组织承担的职能授权给相关社会组织承担。

　　二是抓基础。首先是抓导向。中国自古就有志愿结社和民间公益的传统，在政府职能转移过程中，就是要通过对现有资源的重新整合、对现有职能的重新梳理，切实加强对社会组织发展的引导，将公民对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的公众参与轨道。其次是搭框架。就是由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，逐步形成政府组织、企业组织、社会组织共同推动社会建设健康发展的框架。再次是定政策。深入研究、尽快出台我国社会组织发展的基本法，切实体现宪法规定的重要原则并使之具体化，表明我国对待社会组织的基本方针和政策，同时对社会组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面做出原则性规定，用以指导各项专门的行政法规。最后是投资金。就是通过资源供给手段，将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确体现出来，通过资源的提供、激励和监管达到有效约束。

　　三是让空间。发挥社会组织力量，先不说创新体制机制，而要先培育适合各类民间组织萌芽生长的土壤。其实，在一个健全规范的社会管理格局中，应当是政府组织、企业组织和社会组织各自按照自己的职能发挥积极的作用。现在社会组织之所以羸弱，完全是因为政府组织、企业组织的力量过于强大，尤其是政府组织大大挤压了社会组织的生存空间。因此，政府主动确立可以由社会组织提供的公共服务的空间，把社会组织推向前台并为它们创造各种合作条件，使社会组织与政府形成有效的功能互补机制，构建新型公共服务体系。

　　编者：当前，以政府转型为重点的改革仍处于攻坚阶段，推动政社合作，转变政府职能，加快创建多元社会主体参与公共服务和社会管理新格局，势在必行。加快政府职能转变，是实现党的十七大提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的必然之举。这也为社会组织的发展提供了难得机遇。作为利益共同体的政府与社会组织，只有发挥好各自的积极性、创造性，才能实现合作基础上的不断发展。□