在党内民主创新中增强党的创造活力

　　编者按：十八大是中国发展的新起点，掀开了社会主义民主政治的新篇章。十八大报告中出现了69次“民主”，一系列新论述、新要求，折射出中国共产党对民主政治建设的认识在深化，部署也在深化。十八大报告将党内民主比作党的生命；将党员主体地位从“尊重”提到“保障”；首提党代会代表提案制；还明确提出，要提高工人、农民代表比例等。这表明党与时俱进、保持先进性的决心和信心，标志着党内民主建设迈出了坚实豪迈的步伐。为凝聚共识，本刊组稿三篇供广大读者参考。 

　　用改革创新精神探索党内民主系统化 

　　桑学成 

　　完善党的代表大会制度。党的代表大会制度是党的根本制度。从1997年起，江苏一些地方就开始探索乡镇党的代表大会代表任期制和党的代表大会常任制，到2002年底，全省共有100多个乡镇推行了党的代表大会常任制。在部分乡镇试点的基础上，党的十六大以后，省委决定在苏州的吴江市和盐城的射阳县先行开展县（市、区）党的代表大会常任制试点，并从2005年起，逐步扩大试点范围，在继续抓好县（市）党代会常任制试点的基础上，选择1个省辖市（淮安市）、每个省辖市选择1个县（市、区）进行党代会常任制试点。各试点市县区积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，改变了过去党代表只能在五年一次的党代会召开期间发挥作用，全委会难以向党代会负责并报告工作、接受监督的状况，提高了党的代表大会的权威，促进了党内权力配置和运行的科学化、民主化。试行党代表任期制的地方，大胆进行制度设计，努力为党代表发挥作用探索建立保障机制。射阳县建立了党代表专题视察调研、党代表提案提议、党代表质询等配套制度；南京市白下区制定了党代表调研、督察、提案、述职、联系和帮扶群众等制度，为落实党员在党内的主体地位提供了制度保障。 

　　健全全委会、常委会工作机制。党的委员会是由党的各级代表大会选举产生的执行机构，同时又是党代会闭会期间代行党代会职权的最高领导机关，分为全委会和常委会两个层面。近年来，江苏把完善党的委员会制度作为推进党内民主建设的一项重要举措，不断从体制机制入手积极探索发挥全委会作用的途径和形式。一是完善党的地方各级全委会、常委会工作制度和运行机制。针对现实中不少地方全委会的职责得不到充分履行，开会次数过少，程度不同地存在着常委会代替全委会的现象，江苏通过适当增加全委会的次数，明确全委会和常委会的职责范围、议事规则和决策程序，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督制度等项措施，切实落实全委会职责，充分发挥全委会权力机关的领导作用和监督作用。2003年10月，省委制定并实行了省委常委会讨论干部任免事项投票表决办法（苏发[2003]21号）和省委全委会对省辖市党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的表决办法（苏发[2003]22号）等两项制度，为发挥全委会在干部选拔任用工作中的作用，扩大和规范干部任用决策环节的民主提供了制度保证。二是按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，不断完善党委内部的议事和决策机制，提高决策的科学化、民主化水平，使党内民主在党的领导体制中得到真正的体现。三是建立健全党委会议事的具体制度和运行机制，普遍推行领导班子讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。自2003年以来，省委常委会以票决制的方法累计讨论决定了1215名领导干部的任免。目前，江苏13个省辖市、71个县（市、区）委均试行了干部任免全委会票决制。与此同时，各地积极探索全委会、常委会干部任用决策民主的实现形式。有的市试行“双差额票决”，即市委常委会差额票决出2名人选提交全委会，全委会再差额票决出最终人选；有的试行“全委会定期投票表决制”，扩大全委会表决对象和事项范围，把管理相对虚化的副职领导纳入全委会测评和表决范围，并把表决结果作为干部“能上能下”的重要依据。江苏推行的由省委全委会对省辖市正职拟任人选进行无记名投票，省辖市委全委会再对县级正职拟任人选进行投票的试点也取得了较好的效果。这种党内新的民主形式，遵循了制度创新的发展趋势，为科学分解和合理配置党内权力提供了制度保证，需要进一步完善和普遍推行。 

　　推进党务公开。党员是党的活动的主体，党内民主发展得如何，关键看党员民主权利行使得如何。党员民主权利的实现程度，标志着党内民主的发展程度。党务公开是党内民主的前提。只有实行党务公开，党员主体地位才能落到实处，党章和党员权利保障条例规定的党员各项民主权利才不会落空。近年来，江苏各级党组织着眼于提高党内工作的透明度，在实践中不断从一些具体工作入手，逐步推进党务公开，为党员更好地了解和参与党内事务开辟了新的途径。2004年初，镇江市委在总结经验的基础上，全面推行党务公开，成为率先在全国推行党务公开的省辖市。丹阳市是镇江率先开展党务公开试点的县级市，该市试点先从少数乡镇、部门开始，取得经验后逐步推开，2004年丹阳市各个乡镇与部委办局的51个党委和21个党组中全面推行党务公开，公开的内容有6大项30多个子项，并首次将基层所有领导班子成员的民主测评结果和廉洁自律情况通过公开栏的形式向社会“曝光”，同时向社会公开决定干部升迁去留的具体情况，在省内外产生了较大影响。到2005年底，镇江全市所有市级机关部门、辖市区委、辖市区机关部门、乡镇（街道）和村（社区）党组织全部实行党务公开。党的十六届四中全会提出“逐步推进党务公开”后，江苏省委专门下发《关于逐步推进党务公开的意见》，进一步加大了工作力度，党务公开工作在全省各地稳步推进。发端于宿迁的党政领导干部勤政廉政公示制度，已在全省推开；无锡、连云港等地打造党务政务“阳光工程”，正在成为党务公开的一种重要形式；省国资委等部门实行“开放式”民主生活会制度，丰富了党务公开的内容。党务公开以制度的形式保障了党员主体地位，落实了党员的知情权、参与权、选举权、被选举权和监督权等民主权利。 

　　提高选人用人的公信度。在党内，选举权和被选举权是党员享有的最基本的民主权利。以此为基础形成的选举制度，是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志。改革开放以来，江苏把党管干部原则与扩大干部工作民主结合起来，把民主推荐作为初始提名、确定考察工作的必经程序，把民主测评、民主评议作为考察干部的重要手段，不断扩大群众参与范围。江苏是在全国较早推行公开选拔、公推公选的省份之一。全省公推公选改革始于宿迁市，2003年4月到2004年4月，宿迁先后“公推竞选”党政正职、“公推差选”乡镇长、“差额直选”和“公推直选”乡镇党委书记。在“宿迁模式”的基础上，从2003年9月到11月，江苏省委又先后组织了淮安市清河和淮阴两区“自荐公推竞选”区长候选人试点、金坛和沛县两县（市）公推公选县（市）长候选人试点以及南京市白下、雨花台两区（副厅级）“公推票决”区长候选人试点。全国第一位公推公选的县长就是在江苏徐州市的沛县产生的，首开了县处级党政正职领导公推公选的先河。省委先后5次大规模公开选拔省管干部共112人。发源于我省宿迁的干部考察预告和任前公示，受到中组部充分肯定，成为制度在全国推广。 

　　逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。党内基层民主是党内民主建设的基础工程。从基层党组织的地位和作用来看，党的基层组织是党的组织体系中的基础层级，是党的全部工作和战斗力的基础。近年来，江苏以改进基层党内选举为突破口，积极探索党内基层民主多种实现形式，成为全省党内民主建设的一大亮点。村级党组织普遍采取“两推一选”的方式选举党支部书记和委员。江苏公推直选乡镇党委书记一直走在全国前列。2004年，宿迁市在全面推行村党支部委员会“公推直选”的基础上，先后在宿豫区黄墩镇、蔡集镇进行了由普通党员直选乡镇党委书记的试点，实现了从选“一个人”机制的探索到选“一个班子”制度创新的跃升，此举在全国首开先河。泗洪等地由普通党员“公推直选”乡镇党委书记的尝试，是党内民主进程的标志性跨越，开了党的建设史上的先河。按照惯例，乡镇党委书记、副书记是经上级组织部门提名，经过乡镇党代会选出党委委员后，再在党委全体委员会议上选举产生，其程序基本上是党员选举代表，代表选举委员，委员选举书记。如今由乡镇党员或党员代表会议直选乡镇党委书记，这不仅是党内选举制度的重大改革，更是党内民主进程的历史性跨越。在2006年全省乡镇换届选举中，江苏对891名乡镇党委书记进行了“公推直选”，为全国首创。江苏农村基层党组织在选举实践中探索出来的“两票制”、“两推一选”、“公推直选”等成功做法，实现了组织选人与群众参与的有机结合，解决了“暗箱操作”的问题，尊重了党员群众的知情权、参与权、选举权和监督权。淮安市在农村推行的“党群议事会”、盐城市推行的“任期制党代表群众工作法”、溧阳市试行的“村级工作参事制”、南京市创造的非公企业党建“沃尔玛经验”，以及近年来在全省范围内选聘大学生“村官”等探索，均是扩大党内基层民主的有益尝试。□ 

　　（作者系省委党校副校长、教授）