改革——城镇化发展的动力之源

　　张 锋

　　【核心提示】　户籍制度改革的最终目标是实现公民依法自由迁徙，改革的关键是破除城乡二元结构，这是一个随着城镇化进程，逐步剥离附在户籍上的行政功能和福利分配功能，建立法治化、科学化的人口管理系统的渐进的改革过程。

　　全国人大十二届一次会议政府工作报告提出“要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展，”强调要“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁涉、安居乐业创造公平的制度环境。”户籍制度改革影响深远，牵动千家万户，关系到每个人的切身利益，必须坚持公平公正的原则，以促进农业转移人口自由迁徙、自由发展为方向，进一步释放改革的力量，推动城镇化健康发展

　　过去几年，由于有关方面的重视和推动，各地户籍制度改革步伐不断加快，在消除城乡壁垒、促进农民市民化上取得了明显进展，但相对于城镇化的快速发展来说，总体还显得滞后。城乡居民收入差距仍然明显，部分地区还有进一步扩大的趋势。许多地方相继取消“农业户口”和“非农户口”的划分，但由于城乡二元结构没有从根本上打破，城市化和工业化的矛盾还十分突出。总之，户籍制度改革越深入，面临的问题和挑战越突出。表现在：一是农村自我发展能力弱化而进城农民权益得不到保障。当前城镇化出现由政府、企业、个人多元推动的新趋势，农民“离农离土”步伐加快，在行政力量和市场力量双重作用下，城市从农村吸取大量劳动力、资金、土地等资源，使农村自我发展能力弱化。同时，进城农民长期处于“隐形城市化”和“半城市化”的生存状态，受限于户籍制度、社会保障制度等体制性壁垒而不能真正转化为城市市民。二是人口管理面临新的课题。由于越来越多农村剩余劳动力进城务工经商，现有二元管理的户口制度，已不能对现有人口进行有效管理，难以真实反映人口分布、劳动力产业构成及城市化水平，带来人口信息失真、管理缺位等问题。三是建立统一的劳动力市场仍存在制约。当前我国经济发展已全面进入国际市场竞争环境，需要在城乡范围整合资源，建立全国统一的劳动力市场。但由于旧的户籍制度尚未从根本上革除，公民的自由迁徙权仍受一定程度的限制，存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用人现象，阻碍城乡劳动力的自由流动。四是城市公共资源愈发紧缺。一方面，大量外来人口进入城市，分享老居民的福利待遇，损害其既得利益，造成新市民、老居民的关系紧张；另一方面，城市公共服务系统超载，造成教育、医疗、交通、社保等资源紧张。这些矛盾问题充分反映了当前深化推进户籍制度改革的必要性和紧迫性。

　　户籍制度改革的最终目标是实现公民依法自由迁徙，改革的关键是破除城乡二元结构，这是一个随着城镇化进程，逐步剥离附在户籍上的行政功能和福利分配功能，建立法治化、科学化的人口管理系统的渐进的改革过程。当前，户籍改革已经首先在小城镇和小城市打破城乡壁垒，正在逐步推进到大中城市，必须建立健全相关的法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

　　促进农村劳动力有序转移和人口合理流动，提高城乡统筹发展水平。坚持“促进发展，服务民生；突出重点，衔接配套；因地制宜，分类指导；有序推进，稳妥实施”原则，努力完善以合法稳定职业，合法稳定住所为基本条件的户口迁移制度，加快落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。突破阻碍公民自由迁涉和就业的行政限制，以法律为准绳，以市场为导向，处理好平等、效益、稳定三者关系，通过科学设置门槛，促进人口合理流动。将户籍制度改革同劳动就业和社会保障制度等项社会改革结合起来，以城镇为基础，通过地区统筹，逐步建立统一的城乡一体化的劳动力市场。遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化和农业现代化、城镇化和社会主义新农村建设，大中小城市和小城镇协调发展。

　　完善社会保障，为流动人口构建从农村逐步、全面转移的良性循环机制。在城市建立有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，消除进城农民的后顾之忧。对农村人口已落户城镇的，应保证其享有与当地城镇居民同等权益。对暂不具备落户条件的农民工，有针对性地完善相关制度，切实解决他们在劳动报酬、子女上学等方面的突出问题。城市政府对农地转换为具有商业价值的非农用地过程中所产生的增值，抽取一定比例的土地增值税，同时开征商住楼房地产价值为税基的财产税，用于城市基础设施投资和流动人口基本社会保障。

　　尊重群众意愿，稳步推进地权流转。农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地，要尊重本人意见，不能强制或变相强制收回。实施土地用途管制，明确地方不得擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民的财产权和收益权。制定耕地转建设用地跨地域“占补平衡”政策，突破建设用地标准不能跨地区平衡的限制。农民工外迁户口应允许附带用地复垦指标，让那些已经在外地城镇实现就业的农民，在流入地政府允诺有条件为其建造“农民工经济适用房”的前提下，退出其原有农村的宅基地使用权、土地承包权，将户籍连同复垦指标迁入城镇，流入地政府负责为转移复垦指标的家庭提供多项社会保障性补贴。□

　　（作者系江苏省城市发展研究院院长、中国城市经济学会长江三角洲城市发展研究中心主任、教授）