筑牢“最后一道安全网”

发挥社会政策的托底作用是实现经济社会同步发展的必然选择。社会救助在保障和改善民生中发挥着“最后一道安全网”作用，是承载和谐社会的重要基础。目前江苏已初步建立以最低生活保障和农村五保供养制度为基础，以医疗救助、特殊困难残疾人救助和临时救助等为重点，以慈善援助和社会帮扶为补充的广覆盖、多层次的社会救助体系。

做法和成效

（一）城乡低保救助水平稳步提高。最低生活保障制度是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排，已成为我国社会救助的核心制度之一。江苏分别于1997年和2005年全面实施城乡居民最低生活保障制度，经过多年努力，基本形成了标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的最低生活保障工作格局。截至2013年6月，全省共保障城乡低保对象89.93万户169.35万人，占户籍总人口2.3%，城乡平均保障标准分别达到486元/月和411元/月。

（二）农村五保供养制度逐步完善。深入贯彻落实国务院《农村五保供养工作条例》，供养经费列入县级财政预算，实现了农村五保供养从村民集体供养体制向财政供养体制的历史性转变。2008年起建立了农村五保供养标准增长机制，苏南、苏中、苏北原则上分别按不低于当地上年度农民人均纯收入的40％、45%、50％确定供养标准。2005年至2011年省级财政共投入资金8.38亿元，用于资助经济薄弱地区五保集中供养服务机构建设，大大改善了农村敬老院硬件设施条件。截至2013年6月，全省符合五保条件的对象共20万人左右，已全部纳入供养范围。

（三）城乡医疗救助制度全面实施。江苏城乡医疗救助工作分别始于2005年和2003年，现已初步建立与城镇居民（职工）基本医疗保险、新型农村合作医疗制度相衔接的城乡医疗救助制度。救助范围不断扩大，覆盖城乡最低生活保障对象、农村五保对象、临时生活救助对象中大重病患者、上世纪60年代精简退职职工、重点优抚对象、特困职工和符合救助条件的参核退役人员等7类人群。救助方式不断完善，依托城镇医保和新农合信息管理系统，实现城镇医保、新农合补偿资金与医疗救助补助资金的“一单清”、“一站式”服务。救助水平不断提高，对个人自付的基本医疗费用的救助比例提高到50%以上，年度封顶线提高到2万元以上。

（四）临时生活救助内容渐趋拓展。2007年开始实施《江苏省城乡困难群众临时生活救助实施办法》，救助对象包括家庭人均收入高于当地低保标准但低于低保标准2倍范围内的生活困难群体、因大重病或遭遇突发灾害和不可抗拒因素等难以维持基本生活的家庭。覆盖范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体，截至2013年6月，全省救助临时生活困难对象19.6万户次，支出临时生活救助金1.2亿元。

（五）特殊困难残疾人生活救助制度全面推行。2007年出台无固定收入重残人员生活救助制度，对低保以外无固定收入的一、二级肢体残疾、智力残疾、精神残疾、视力残疾等重度残疾人，参照当地标准全额发放生活救助金。2010年下发《关于对特殊困难残疾人实施生活救助的通知》，对家庭人均收入在低保标准200%以内的一户多残、依老养残等特殊困难家庭中的残疾人，按低保标准的60％实施生活救助。截至2013年6月，全省救助特殊困难残疾人30.8万人，支出救助金5.5亿元。

问题和矛盾

（一）家庭收入难以准确核定。家庭收入核定是社会救助准入的直接依据和做好社会救助工作的基础和前提。由于政府部门、金融部门之间信息不能充分共享以及收入途径不透明、固定资产难量化、诚信体系不健全等，造成民政部门无法准确获取到申请对象家庭收入和财产的准确信息。采取入户调查、邻里走访、信函索证、民主评议等传统的收入核定方法也难以保证收入核定结果的科学性、准确性和公信力，影响了救助制度实施的效果和救助资金使用的效益。

（二）医疗救助水平与困难群体需求仍有差距。困难群众温饱问题虽然基本得到解决，但是因病致贫、因病返贫现象日趋凸显。医疗救助制度在一定程度上缓解了困难群众的医疗负担，但与困难群众的需求相比仍有较大差距。2011年起医疗救助省级补助资金连续三年均为1.5亿元，增幅为零，省补资金占全省医疗救助支出的比例为14%，占全省医疗救助支出的比例逐年下降。一些地方受财力所限，出现了兑付不及时、结算周期较长、救助标准较低等现象。

（三）特殊困难残疾人生活救助政策落实尚不到位。无固定收入重度残疾人生活救助制度于2008年实施，到2011年才全面落实，有的地区发放还不够及时。一户多残、依老养残生活救助制度于2010年实施，但目前还有少数地区尚未开展。省补资金总量由2010年的4000万元提高到2013年的6000万元，但资金占省补地区救助总支出的比例为10.9%，较2010年下降了近10个百分点。

（四）社会救助能力建设较为滞后。社会救助工作内容越来越多，任务越来越重，要求越来越高，而基层机构不健全、人手不足、经费缺乏、手段落后等问题日益突出。县级民政部门社会救助工作人员一般只有2-3人，街道（乡镇）一级仅有的1-2名民政人员，不堪重负，疲于应付。随着全省大规模乡镇合并，乡镇地域面积扩大，救助对象不断增加，但乡镇民政工作力量一直没有得到相应加强。基层能力建设现状与社会救助工作专业化、规范化、高效化要求不相匹配。

对策和建议

（一）加强各项社会救助制度之间以及与其他社会保障制度之间的衔接配套。合理确定优抚群体、特殊群体、困难群体等三类民政对象的保障梯次和水平。优抚群体作为共和国的功臣，优先保障其应得待遇。农村五保对象、城市“三无”对象和孤儿等特殊群体作为财政供养对象，其供养标准应不低于当地居民平均生活水平。困难群体的最低生活保障标准稍低，保障其最低基本生活。同时，低保标准应该与其他社会保障标准保持合理的梯次，统筹提高最低工资、失业保险金和被征地农民基本生活保障标准，以激励就业再就业，防止滋生“救助依赖”现象。

（二）完善资金投入机制，加大社会救助资金支持。充分发挥省补资金的扶持和激励导向作用，确保全省尤其是经济薄弱地区各项社会救助制度有效落实。改进省级资金补助方式，将对农村低保分类分档按比例补助的机制引入到城市低保、医疗救助和特殊困难残疾人生活救助工作。增列临时救助省补资金，着力解决因突发病、灾、祸导致的支出型贫困问题。通过农村三项资金打包下拨的农村五保供养经费省补资金，在省级层面进行剥离单列，综合各地五保供养工作绩效以及地方经费实际支出，实行按比例补助。

（三）建立跨部门的居民家庭经济状况核查机制。成立居民家庭经济状况核对工作领导小组和专门工作机构，负责收集汇总申请对象家庭信息和部门之间的比对信息反馈。搭建多部门之间的信息共享平台，把原本分散在政府各部门的相关信息通过信息比对系统进行整合利用和自动比对。赋予民政部门从房产、车辆、公积金、税务、人力资源和社会保障等部门获取申请对象家庭收入和资产真实状况信息的权力，提高收入核定的科学性。

（四）加强基层社会救助专业队伍建设。社会救助政策执行重点和难点都在基层，基层工作队伍建设直接关系到社会救助制度的实施效果。建议加快推行政府购买服务，灵活解决基层工作力量问题。按照每200户低保家庭配备1到2名工作人员比例，面向社会特别是应届高校毕业生公开招聘社会救助协管员，经过专业培训持证上岗，派驻街道、乡镇从事社会救助工作。整合民政、财税、卫生、教育、劳动等各方面的力量，大力推进社会救助信息化建设，建立互联互通的社会救助信息平台。□

（作者单位：省政府研究室、省民政厅）

责任编辑：刘　忠