社会政策托底的基本内涵与路径选择

 “宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”，这三句话精准概括了党的十八大以来中央关于经济工作的新思路新理念，体现了按照经济社会发展客观规律办事的精神和作风。特别是在我国改革攻坚关键阶段，强调社会政策托底，具有很强的针对性和现实意义。

社会政策为什么要托底

社会政策是指通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。社会政策托底的核心是，国家通过制度化手段对社会发展成果进行再分配，对社会成员提供公正普遍的社会保障。

社会政策托底是治理市场失灵的需要。市场经济是实现资源优化配置的一种有效方式，市场在资源配置中起决定性作用。但在某些情况下，仅依靠市场调节并不能实现资源最优配置，这就是市场失灵。市场失灵将带来市场垄断、负外部效应、大量失业、收入与财富分配不公、区域经济不协调、公共产品供给不足、公共资源过渡使用等负面影响。为了纠正和弥补市场失灵，需要政府加强市场干预和制度供给，包括制定实施具有再分配性质和资源共享功能的社会保障、社会福利计划与公共服务项目，以调节收入差距，抑制贫富分化，从而实现包容性增长和经济社会同步发展。

社会政策托底是深化改革开放的需要。改革开放初期，我国社会结构比较简单，改革是国家向个人、集体和企业放权让利，改革收益带有明显的普惠性。当前我国改革已进入深水区，面对的是“硬骨头”，任何改革都不可避免地触动某些既得利益。如何降低改革成本，扩大改革红利，成为摆在我们面前的重大课题。在利益相互交织彼此矛盾的情况下，需要政府通过社会政策托底，限制既得利益者的获利空间，纾缓未得利益者的现实困难，以便将改革带来的社会震荡减少到最低程度，使发展成果更多更公平惠及全体人民。正如李克强总理强调的，“只有把底托住，不让冲破社会道德和心理底线的事情屡屡发生，才能更有力地推进市场化改革”。

社会政策托底是建设和谐社会的需要。社会政策托底不仅是市场经济运行的重要保障，也是实现公平正义和社会和谐的有效手段。改革开放以来，我国在经济增长的同时，出现了利益分配不公、贫富差距拉大、社会矛盾加剧等问题。导致社会不和谐的一个重要原因，就是过于关注经济增长，而忽视了社会建设。为此，必须强化政府的社会政策意识和功能，通过社会性给付与社会性规制，编织好一张覆盖全民的基本民生安全保障网，保护好弱势群体，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。

社会政策要托什么底

就社会政策托底的基本内涵而言，至少需要回答两个问题：一是托什么人的底，即托底对象；二是托什么底，即托底内容。

就人群而言，社会政策托底对象主要是弱势群体。在任何国家和社会，弱势群体都占一定比例。但我国的弱势群体有着不同的鲜明特征：一是规模较大，根据联合国标准目前中国有1.28亿人生活在贫困线以下；二是主体为社会性弱势群体，他们是在市场经济和城市化进程中被剥离出来的群体，其弱势更为明显，如农民工等；三是相当一部分人在原体制下作过贡献，如国企下岗职工等；四是多数人有较强的相对剥夺感；五是资本、信息技术加剧了他们向上流动的难度。这就更需要通过社会政策托底，保障他们基本生活不受影响，努力消除他们参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。

就内容而言，社会政策托底主要是保障公民基本权利。一般来说，公共服务领域或社会领域中，有6项公民权利是国家必须予以保障或满足的，即生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这6项权利是最基本、最本源的权利，是公民其他权利的基础，是每个社会成员必不可少的。对弱势群体而言，获得并用好这些最基本权利的能力十分有限。因此，需要政府通过完善社会政策和基本公共服务体系，加强社会保障、社会救助、基本医疗、义务教育、就业再就业服务、廉租房供给等，着力保障其生存权和发展权，以满足他们基本生存与健康、基本尊严（或体面）和基本能力的需要，促进社会公平正义和人的全面发展。

社会政策如何托底

改革开放以来，我国社会政策大体经历了三个阶段，即改革开放初期的应对性改革阶段，20世纪80年代后期到20世纪末的制度转型阶段，以及进入新世纪以来新的发展阶段。目前中国经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的阶段，发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，社会政策要更好地发挥托底作用，需要实现四个转型。

从碎片化托底向整合型托底转变。改革开放以来，我国社会保障是按不同人群逐步建立起来的，这就造成社会保障项目普遍性不够，碎片化程度较高。比如，养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险，不仅险种之间不能衔接，各险种内部亦存在不同制度。仅养老保险就有机关事业单位、企业职工、城市居民、农村居民、被征地农民、农民工等不同类别，待遇差别较大。现行的社会救助多达十几项，民政部门管了城市低保、农村低保、五保供养、城市医疗救助、农村医疗救助、城乡临时救助、灾害救助、流浪乞讨救助等8项；住建、司法、人社、教育等部门各管了一项或多项，工会、妇联等群团组织也在从事救助工作。由于各项社会保障制度之间缺乏有效衔接，保障缺位和重复救助现象同时并存，大大削弱了社会政策的公平性和有效性。因此，必须树立“大保障”意识，突破现行城乡二元化和身份碎片化的制度设计，加快构建一个普遍、统一的整合型社会保障体系。

从生存型托底向发展型托底转变。生存权保障一直是社会政策托底的基本理念，然而仅仅停留在求生层面还是不够的。更重要的是给被救助者提供更多的劳动技能，使其真正走向自立和自我发展，实现助人自助的根本目标。发展型救助的最大特点是，不仅注重社会救助的“输血”功能，而且更强调其“造血”功能，致力于通过配套的发展性服务，如开展基本文化教育、实施就业培训、创造创业就业机会等，从根本上提高弱势群体参与经济、融入社会的机会和能力，不断通过自我努力来改善和提高生存质量。

从物质型托底向综合型托底转变。传统的社会政策托底对象主要是无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人的“三无人员”和少数特殊人群，救助方式往往以现金和实物为主，其基本理念或目标是维持这些人的基本生活。对于绝对贫困群体来说，物质生活无疑是首要选择。但对低收入群体而言，他们陷入相对贫困的背后是诸多非物质因素所致，如心理失衡、社会资本缺失、社会排斥等，对此物质救济爱莫能助，必须有针对性地提供精神救助、能力救助、教育救助、权利救助、服务救助等。因此，在新型社会救助体系的制度设计中，应多种救助方式综合运用，在保证被救助者基本生活的同时，针对精神贫困、社会资源贫困、社会权利贫困等现象，进一步提供心理援助、权益维护、支持网络构建等非物质性救助方式，以提高社会政策的综合效益。

从政府型托底向社会型托底转变。完善社会政策、加强社会保障、做好托底工作是政府履行职责的重要内容。但这并不意味着政府“包打天下”，因为仅仅靠政府，不仅救助面不广，而且救助水平也难以提升。从福利社会化视角看，社会政策应重在“社会性”，其主体也应该是多元的，除政府作为责任主体外，社会各界如第三部门、非政府组织等各种服务机构以及基层社区、志愿者队伍，也是社会保障工作的重要力量。因此，要在全社会大力弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，积极推进第三次分配，大力发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业；实行鼓励发展社会慈善事业的税收政策，调动企业和个人的慈善捐赠积极性；引导企业和企业家积极参与公益事业，更好履行企业的社会责任。□

（作者系省政府研究室社会处处长、研究员）

责任编辑：刘　忠