改革创新的宿迁实践

改革创新是当今时代的最强音，是贯穿党的十八大的一条鲜明主线。宿迁这座年轻的城市，近年来，依靠不断地进行改革创新，获得了持续快速发展，主要经济指标增速连续9年名列全省第一，综合实力进入全国百强市，从2005年到2012年，地区生产总值由124亿元增加到1506.7亿元，财政收入由7.68亿元增加到333.3亿元，固定资产投资由20亿元增加到1025.56亿元，这些数据显示的每一次后发快进、每一个跨越赶超靠的都是改革突破、创新驱动。从全国首创的“创新券”制度、“并联审批”制度，到全省首推的“地票”交易制度……一项项改革和创新举措，让宿迁的科技投入制度、行政审批制度改革以及城乡统筹发展综合改革释放出了红利，有效破解了制约宿迁跨越发展的一个个难题，为经济社会发展注入了不竭的动力。

“创新券”制度壮大了创新主体

“创新券”制度就是将政府的财政奖补资金转化为有价证券，以无偿资助形式向企业发放，企业购买研发设备或向高校、科研院所购买科研服务时，可用“创新券”支付，这是一种能够有效鼓励企业创新的制度。“创新券”10年前在欧洲出现，而宿迁的“创新券”制度在国内属较早的探索。

【背景回放】2012年9月，针对全市企业特别是中小企业创新意识和创新能力严重缺乏的实际情况，宿迁市开展了“创新券”的实践，向500家中小企业发放了2500万元中小企业类“创新券”，每家5万元；2013年2月，在发放2000万元中小企业类“创新券”的同时，大胆实践，将财政部分奖补资金改为用”创新券”的模式进行发放，扩大了受益范围。截至目前，共分四批向1033家企业、园区、服务机构，发放了7247.4万元”创新券”。同时，宿迁市还规定，企业使用“创新券”必须按1∶4的比例配套资金。

【零距离接触】10月31日，在宿迁楚霸体育器材有限公司产品展示厅，公司董事长张永告诉记者：“我们与山东理工大学合作建立研发实验室，引入无污染的无氢电镀工艺，这个项目我们配套了50万元，可以兑现5万元的“创新券”。说着，他扬了扬手中5张面值1万元的“创新券”，“我们正在准备相关票据，很快就去财政部门兑现。”采访中了解到，已经有不少企业兑现了“创新券”，譬如，江苏博迁新材料有限公司花100多万元买了4台新型研发设备，今年上半年兑到“创新券”，9月上旬，易鼎科技有限公司用“创新券”兑现的5万元也已到账……截至今年10月，已有199个项目兑现1396万元“创新券”，带动科技投入达1.97亿元，撬动了14.1倍的企业科技创新投入。领取中小企业类“创新券”的中小企业中，建立市级研发机构的比例由25%提高到51%，大中型工业企业和规模以上高新技术企业研发机构实现全覆盖；有52家中小企业与高校科研院所建立稳定的产学研合作关系，其中兑现了105万元“创新券”，带动企业向高校科研院所购买技术服务或科技成果628万元。

【采访感言】宿迁地处苏北腹地，是在四个省级贫困县基础上建立的地级市，经济基础、科技基础都比较薄弱，2011年，全市全社会研发投入总量占GDP的0.74%，是全省平均值的1/3，不足江苏省全面小康社会指标要求的一半；仅有1.2%的企业建立了市级研发机构；中小企业从业人员有专科及以上学历者不到2%，严重缺乏创新意识和创新能力。在这样的基础上如何开展科技创新？如何唤醒企业尤其是中小企业的创新意识，激发他们的创新热情？财政资金如何支持企业创新？宿迁用生动的实践回答了这些问题。宿迁在借鉴欧洲“创新券”做法的基础上，结合全市科技投入、创新资源、企业需求等实际情况，积极调整，大胆创新，在全国率先开展了科技“创新券”实践，引导企业开展科技创新活动，取得了良好的效果。首先，“创新券”让中小企业受益，壮大了创新主体。就像市科技局副局长高海燕说的，“过去财政资金支持创新是‘傍大款’，只支持大企业、大项目，造成中小企业创新动力不足。”“创新券”是普惠的，宿迁市一共才2002家企业，“创新券”已使1033家受益，受益面超过50%，其中年销售额低于3000万元的中小企业占比达86%，从未获得市以上科技资金支持的企业占比达75%，“创新券”实实在在地壮大了科技创新的主体。其次，“创新券”放大了财政资金的实际效用。过去财政资金对创新的支持是事后补贴，有的企业拿到科技经费，也没有用于创新，经费浪费很严重。“创新券”把事后奖励变为事前引导，先发给企业，提醒他，搞科技创新，政府可以支持你5万元。“创新券”也不是现实的资金支持，企业有实实在在的创新投入，而且是3倍以上的投入才能兑现，从制度设计上保证了财政资金的普惠共享和专款专用，真正实现了财政资金的杠杆作用和放大效应。

“地票”交易制度破解城乡统筹发展难题

所谓“地票”交易制度，就是把建设用地指标和耕地占补平衡指标纳入市场交易，实现建设用地指标在市区、占补平衡指标在市内有偿调剂使用的一种制度设计。“地票”交易制度作为一项创新性制度，已在宿迁显示出强大的生命力。

【背景回放】2012年2月，宿迁市启动城乡统筹土地管理创新试验区建设，试验区总面积228平方公里，涵盖全省“十二五”农村扶贫开发成子湖片区中扬、仓集、屠园三个乡镇，关联人口12万。为解决试验区建设“钱从哪里来”的问题，宿迁在吸取重庆市“地票”交易制度运作经验的基础上，在全省首创了内涵更丰富、效果更好的“地票”交易制度。目前，试验区整理出的土地指标，通过地票交易，已获得建设资金7.8亿元，有效解决了安置房建设、宅基地复垦等资金不足的问题。

【零距离接触】10月31日，在城乡统筹土地管理创新试验区管委会，宿城区人大常委会副主任陆军详细介绍了试验区的建设模式，他说，试验区的建设资金大部分来自地票交易，不足部分由政府兜底，政府财政资金补贴占比很小，在财力可承受范围之内。以屠园乡古山河小区为例，24.2万平方米安置房建设投入3.06亿元，拆迁支出2.24亿元，加上财务费用等其他支出，共投入5.41亿元；整理出的1395亩的土地指标通过“地票”交易可获得资金2.51亿元，安置房和部分门面房出售资金2.86亿元，共收入5.37亿元，可以基本实现资金运作的平衡，其他几个安置小区的情况大体相似。

【采访感言】宿迁在全省首创的“地票”交易，具有十分重要的意义。首先，它推进了土地资源的市场化配置，提高了土地的利用效率和使用效益。有了“地票”交易后，宿迁的建设用地完全是市场配置，两年来，实施“地票”交易16期，成交红票（耕地占补平衡指标）5290亩，均价2.3万元/亩，绿票（建设用地指标）8307亩，均价20.6万元/亩，“地票”交易制度使隐性成本显性化、让价高者优先得地，在缓解土地供需矛盾的同时，倒逼企业集约用地。其次，“地票”交易实现了城乡之间土地指标的有偿流动，为统筹发展提供了资金支持。在试验区，“地票”收益主要用于保障农民分享土地增值收益的权益，每户农民平均可获得9.5万元的迁建补偿款，是过去的3—4倍，安置房销售价格控制在1100元/平方米左右，低于建安成本约200元，试验区安置房土地全部通过挂牌、摘牌成为国有建设用地，发放正式房屋产权证，对当地群众来说，可保值、增值，也可市场流通，一定程度上增加了群众的财产性收入。第三，“地票”交易的收益用于试验区建设，让“进城上楼”的农民有了生活保障。土地流转前3年按每年每亩800元、3年后按每年每亩800斤小麦价格补助农民，较原来自耕地亩均增收100元以上，户均增加的1.8亩土地可新增收益1440元/户；建设配套产业园区，招引“三来一加”、农产品深加工等劳动密集型企业，让社区群众在家门口有班上、有事做、有钱赚；发展三产服务业，可以解决一批人员创业、就业问题；此外，还注重增加困难户收入，特困户、贫困户、低保户进入社区后，除享受低保、医保外，还统筹安排到社区卫生、城镇环卫、物业保安等公益性岗位就业，增加经济收入。这些强有力的措施，保证当地群众有稳定可靠的收入来源，生活有了保障，上楼才能住得安心。

行政审批制度改革成为市场化改革的突破口

行政审批制度改革实际上是在更深层次和更大范围上转变政府职能，使政府真正从“全能”向“有限”转变，从“微观经济管理”向“宏观调控”转变，从“运动员”角色向“裁判员”角色转变。宿迁大力实施的这一改革，正在将“人民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的改革理念进行提升，必然会进一步推进政府职能转变，更好地为社会主义市场经济在宿迁的发展创造良好的制度环境。经过新一轮行政审批制度改革，宿迁已成为目前全国行政审批精减力度最大、保留项目最少的地级市。

【背景回放】宿迁市行政审批制度改革启动较早，从2002年以来，逐步清理、取消和调整一批行政审批事项，提高了行政效率、改善了投资环境、方便了群众办事，也赢得了各方的认可和好评。今年9月11日，宿迁启动新一轮行政审批制度改革，出台了“1+10”文件。“1”，即《宿迁市深化行政审批制度改革总体方案》，明确了改革的目标要求、基本原则、主要任务、实施步骤等，是行政审批制度改革总纲领和行动指南。“10”，即十项配套文件，分别从不同层面保障行政审批制度改革顺利推进，市级仅保留审批事项57项，压减了136项，其中下放8项，暂停行使95项，调整管理方式33项，精简率超过70%。同时，还配套出台了行政审批监管、防止行政审批权力寻租等一系列保障措施，确保放权放到位、监管不缺失。

【零距离接触】10月30日，宿迁市政务服务“便民方舟”大楼一楼大厅，市工商局、市国税局、市地税局、市质监局等单位的服务柜台依次排开，工作人员端坐其中，面带微笑接待来访的市民。市政府副秘书长、政务服务管理办公室主任孙登怀环顾四周，告诉记者，“一楼大厅的并联审批柜台，主要负责办公司所需的营业执照、国税登记证、地税登记证、机构代码证‘一站式’审批，过去注册公司，四个部门一个个跑，跑下来至少要一个月，现在实施并联审批，一个柜台办结，3天左右就能拿到证。”和并联审批一样，模拟审批也是宿迁这一轮行政审批制度改革的一项新举措。在市发改委柜台，工作人员告诉记者，宿迁市第一个模拟审批项目——宿城区文体中心，审批环节由原来的70个工作日，减少至49个工作日，节省21个工作日，审批效率提高30%。

【采访感言】市场化改革的主轴就在于由高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制转型，实现这一转型的关键在于行政审批制度。诚如市委书记蓝绍敏所说，行政审批制度改革是宿迁市场化改革的突破口。目前，这种突破口的作用已经展现出来。其一，全国各地正在进行的审批制度改革，大都仍还处在减事项压时间、加强行政协调、推行阶段并联等表层改革的状态，而宿迁已经开始从体制、机制到方式、手段，进行触及审批制度的深层次改革创新。其二，新的行政审批制度改革从简单的压缩事项、时限的“物理治疗”，转而追求能产生“化学效应”的“流程再造”，按照全流程、全封闭、全监管的要求，把分散于各相关审批单位的所有审批项目信息拢到一起，对各要素进行合理的布局和安排，同时打破中间的梗阻和障碍，最终建立一个责任明晰、运作协调高效的审批机制。它追求的，是审批链条整体效能的提升。其三，新的行政审批制度改革，通过设计一整套审批标准，催生出企业和个人都遵守的宿迁“公约”，用技术手段指引而不是直接的行政干预，来形成对市场和社会各种主体的规制管理，指导和支持企业成长为符合宿迁产业特点和城市品质的市场主体，成长为适应社会主义市场经济改革方向的“宿迁榜样”，使得审批与企业之间、公权力与市场之间，形成真正的良性互动。□

责任编辑：戈尚达