江苏开放型经济发展的制度障碍及改革路径

开放型经济的发展，是一个国家和地区的国民经济作为一个有机体系对外开放，融入世界的过程，包括国内市场及制度的开放与融入。改革开放尤其是“入世”以来，江苏抓住国际产业转移的黄金机遇，积极引进外资，大力发展出口导向型经济，取得了令人瞩目的成就。但随着国内外发展环境变化及国内要素禀赋逐步提升，原有发展模式遭遇的各种问题及瓶颈约束日益明显，体制机制束缚日益成为影响江苏开放型经济转型发展的最大制约因素。

体制　机制　障碍

当前江苏开放型经济的发展遇到的体制机制的问题可以分为三大类，一是总体认识与开放观念跟不上全球形势变化；二是体制机制自身存在的问题；三是与全球化趋势、国际规则要求相比，存在不兼容、不匹配的问题。

1.总体认识与开放观念跟不上全球形势变化

一种表现是自我感觉良好，认为我国开放程度足够高了；另一种表现是自以为是，对于国际上的新标准、新规则表示不屑，认为这是为了遏制我国发展；还有一种比较普遍的表现是路径依赖过深，很多地区仍然是重“引进来”轻“走出去”、重出口轻进口，缺乏转型升级的强烈意愿，不善于通过对外投资和扩大进口在全球优化配置资源。认识偏差、观念滞后会对江苏进一步提高开放水平、对接高标准的国际规则形成较大制约。

2.体制机制自身存在的问题

随着入世红利及改革红利的减弱，进一步扩大对外开放的体制制约日益明显，主要体现为区域竞争及部门目标与部门利益的冲突等。

（1）区域发展导向下的地方竞争

我国市场经济运行模式呈现明显的区域发展导向特征，地方政府具有充分的发展积极性，推动各地经济快速发展的同时带来了明显的市场扭曲。为了能在区域竞争中胜出，各地趋向于追求当地发展利益而非全国整体利益，分头对外而非一致对外，甚至演化为恶性竞争。

（2）部门目标与部门利益的冲突

通过融入全球竞争体系，扩大开放能有效推动市场竞争、打破市场垄断，因而对不同行业部门的影响各不相同。如开放代表商务部门的目标和利益，对其而言，开放程度越高越好；然而对其他部门尤其是农业、邮电通信等垄断部门而言，开放与垄断是矛盾的，垄断程度越高其部门利益越高，出于部门利益考虑，他们往往不愿意扩大开放程度。

此外，开放工作牵涉面之广与商务部门权力有限的矛盾。许多问题并非商务部门单独能解决，需要其他部门的积极配合，如当前跨境贸易人民币结算没有类似SWIFT、CHIPS、CHAPS的资金清算系统，跨境贸易人民币结算的规模和范围受到很大的限制，需要外管、财政、海关、税务及银监等部门配合，由于开放工作的部门协调机制的缺失，严重影响了商务部门对扩大开放型经济的推动。

3.体制机制与全球化趋势的矛盾

随着全球化推进及国际专业化分工的深入，美国把传统制造业及服务产业逐步向海外转移，腾出市场空间发展高科技产业及现代服务业。传统国际规则中的市场准入、关税降低已不符合美国的利益诉求，转而建立全球化国际新规则。从中美BIT谈判、TPP及TTIP谈判来看，美国主导的国际新规则特点是：突出更高标准的开放，包括公平竞争、知识产权、劳工环保标准等；强调更高水平的开放，包括准入前国民待遇及负面清单等；体现更加安全的开放，包括更强的投资保护、有效的争端解决及安全审查等。

制度　改革　思路

当前，促进江苏开放型经济转型升级、深化发展的关键突破口在于改革。面对美国主导的国际经济新规则及国内体制机制存在的种种问题，必须未雨绸缪、提前准备，以此作为深化我省体制机制改革、克服扩大开放制度约束的推动力，加速与国际规则接轨，倒逼国内体制机制改革，促进对外开放的广度和深度，再造“入世”红利。

在统一思想认识的基础上，一方面应加快体制机制改革，主要有：部门利益冲突的协调，包括建立开放的利益补偿机制及开放工作部门协调机制；区域发展的协调，统筹区域开放格局；建立突出结构优化及效益改善的政绩考核机制等。另一方面加快与国际规则对接，主要有：改革外资管理体制，减少外资审批；保障市场公平竞争，包括打破行政性垄断，加强环境保护监管，完善市场资源配置功能等；加大对投资的安全保护，包括私有产权保护、知识产权保护等。

1.建立开放工作协调机制

建立由省主要领导领衔、由商务部门牵头，发改、经贸、海关、外管、财税、人事、国资等各职能部门一把手参与的开放工作联席会议机制，统筹协调全省对外经济工作，强化对各级地方政府产业政策及产业规划的宏观指导和统筹协调，规范地方政府招商引资、扩大出口等行为，形成对外开放的合力。

探索建立开放工作的利益补偿机制。由于各产业部门存在竞争力水平差异、开放程度差异，国际竞争力强的部门希望扩大开放获得更大的发展空间，而国际竞争力弱的部门希望更多的国内保护，扩大开放对各部门影响各不相同。对于扩大开放而遭受较大冲击的部门，在估算利益损失的基础上，在一定的过渡期内（不同产业的过渡期可有所差异），可通过财政补贴、税收返还等形式，给予适当的利益补偿。

2.政绩考核机制改革

改革目前以GDP增长和税收增长为核心的政绩考核体系，促使地方政府逐步退出对微观经济的直接干预。在全省范围内制定突出发展效益分配及社会民生保障的地方官员政绩考核机制，突出政府在基础设施、公共关键技术创新、环境保护、社会公共管理等市场失灵领域的服务功能，并逐层分解到具体职能部门，确保真正落实。

3.外资审批制度改革

参照上海自贸区的经验，发挥我省综保区等海关特殊监管区的优势，积极申报建设江苏的自由贸易试验园区，改革多头审批的外资准入制度，给予外资准入前国民待遇，以负面清单管理代替对外资准入的行政审批。在加大研究、实证分析的基础上科学拟定限制外资准入的负面清单，同时，在保持透明度的基础上，保留可延续、变更和修改的权力。

4.完善市场运行机制

打破行政性垄断的关键在于市场运行机制的完善，减少政府对经济运行及资源配置的干预。为此，应进一步加快政府职能转变，明确政府与市场的边界，更好发挥市场的配置功能和调节作用，扩大市场开放，积极引入竞争，鼓励民资、外资进入部分垄断行业，打破行政性垄断。建立投资备案制及问责机制，规范地方政府的投资行为，按照“谁投资、谁负责”的原则，加强对地方政府投资的审批、监督及审计评估。

5.环境监管机制改革

理顺环境税费制度，加快环境费改税试点及推广工作，以污水排污费改税为切入口，实现污染治理由行政管制向税法管制转变。通过提升企业生产的环境成本推动企业降低排放，同时加强对外资企业的排污及环境污染的约束。另外，改革现行以规模导向为核心的政绩考核体系，突出生态建设、环境保护等内容，把生态环境指标作为考核干部政绩的硬指标，实行一票否决制。

6.知识产权制度改革

加强知识产权保护，鼓励企业扩大研发投入，形成有利于国内企业创新的知识产权保护机制。针对通过中美BIT谈判，美国可能放宽对华技术出口限制的契机，强化知识产权保护意识，引进和用好国外的先进技术。□

（作者单位：省社科院世界经济研究所）

责任编辑：许　筠