健全惩治和预防腐败体系

全面推进惩治和预防腐败体系建设，是党的十八大和十八届三中全会作出的重要部署，是全党的重大政治任务和全社会的共同责任。2013年12月25日，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，为下一阶段惩治和预防腐败工作提供了重要依据和遵循。在实践中，我们应按照规划确定的具体任务和明确要求，从整体性、系统性、协同性和科学性方面着手，统筹反腐倡廉教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等各项工作，建构立体形式的惩治和预防腐败体系。

正确把握惩防体系建设的科学内涵

回顾历史，党的反腐败理论与实践是一个建立健全惩治和预防腐败体系的历史进程，大体呈现出从运动反腐到制度反腐再到体系反腐的变迁轨迹。2005年，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2008年我国颁布首个反腐五年规划——《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。经过五年实践发展，我国惩治和预防腐败体系框架基本建立。新发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，为继续全面推进惩治和预防腐败体系建设提供了重要保证。

惩治和预防腐败体系是围绕领导干部权力运行而建构的教育、制度、监督、改革、纠风、惩治机制形成的制度管权、制度办事、制度管人的权力制约和监督关系网络。正确理解惩治和预防腐败体系的深刻内涵，必须把握以下几点：从实现目标来看，惩治和预防腐败体系以建设“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治为目标。从主体建设来看，以掌握公共权力的领导干部为被制约和监督主体，以拥有公共权利的公民为制约和监督主体；从方法手段来看，惩治和预防腐败体系以规范和制约权力为核心，以惩治与预防、教育与监督、深化体制改革与完善法律制度为手段；从功能整合来看，惩治和预防腐败体系能够整合制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力、改革的推动力、教育的说服力，打造权力约束的“制度之笼”。总之，惩治和预防腐败体系是围绕权力制约和监督为核心的反腐制度化体系建设，与经济、政治、社会、文化有密切关系，表现出积极的制度反腐功能。

充分认识惩防体系建设的长期性复杂性艰巨性

惩治和预防腐败体系仍存在制度漏洞。惩治和预防腐败体系建设从“建立”向“健全”转化，标志着惩治和预防腐败体系框架结构的建构与完善发展。改革开放30多年来，已经建构起党内监督的制度体系、深化重点领域关键环节的反腐制度体系、加强党风建设方面的制度体系、查办惩处违纪违法案件的制度体系等制度化建设，呈现制度体系建设日益完善与创新发展的特征。但同时，在社会转型过程中，健全制约和监督权力运行的法律制度体系，特别是防止利益冲突的相关法律体系建设还存在漏洞，如何堵上法律制度漏洞以强化权力主体滥用权力的外部约束和控制成为亟待解决的问题。

惩治和预防腐败体系建设依然面临体制障碍。从现有的纪检体制嬗变来看：1978年恢复重建时的“党委单一领导体制”纪委只受同级党委领导；1980年的“双重领导体制”纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但以同级党委领导为主。“十二大”后“双重领导体制”一直沿用。这种体制存在对同级监督特别是对“一把手”的监督不力的问题，纪委对同级党委的监督缺乏自主权、决断权和强制性，纪检干部的人事关系、工资待遇、职务升迁掌握在同级党委手中。“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难”，成为惩治和预防腐败体系体制障碍的真实写照。

惩治和预防腐败体系制度执行力有待提升。从惩治和预防腐败体系制度执行来看，一是部分制度体系质量不高。一些反腐制度出台没有经过深入调研论证，甚至出现抄袭拼凑、形式主义和随意应付等问题，导致制度质量不高，要么有漏洞，要么执行操作有难度。二是制度执行主体积极性不高。实际工作中一些领导干部受现实利益驱动，认为执行制度会损害其既得利益，对制度执行缺少主动性和积极性。三是制度执行监督的乏力。一些地方部门对惩治和预防腐败体系制度执行的监督检查大都靠开会、听汇报等形式，监督实效和监督反馈不足，导致制度执行与制度反腐权威的弱化。

新时期健全惩治和预防腐败体系的实践思路

在反腐倡廉教育方面，以主体教化为根本，筑牢拒腐防变的廉洁自律体系，建设思想道德防线。强化思想理论教育是消除滋生腐败和以权谋私思想根源的治本之策。当前，要把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面，对新任职领导干部进行廉政培训，把反腐倡廉教育作为公务员培训的重要内容。通过廉洁警示教育、廉政文化建设等，使权力主体形成“廉荣贪耻”廉洁价值观和道德基础，实现廉政自律。

在反腐倡廉制度方面，以权力制约为中心，加强制度体系建设，充分发挥制度反腐作用。从权力腐败行为分析来看，腐败行为都离不开权力这个因素。在权力运作方式上，政治权力自上而下运作，在逐级管制中如果缺乏有效监督和制约就容易导致和产生权力腐败行为。因此，应逐步健全权力反腐、权利制约权力制度体系建设，健全民主集中制的各项具体制度、完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度，制定落实党内监督条例的各项配套措施，建立和完善巡视制度，完善对违纪违法行为的惩处制度建设，填补惩防制度体系漏洞。

在监督方面，以德法兼治为基础，加强监督保障体系建设，确保权力正确行使。坚持走法制化的道路，以法律来限制、控制权力的运作和操作，以法律来界定其权限和职责，规范权力设置和运行。综合运用多种监督形式，强化审计监督，强化行政监察职能，健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制，加大惩治和预防职务犯罪力度。创新社会参与机制，发挥民众、非政府组织、网络新媒体力量等多元社会主体性作用，把自上而下的政府监督和自下而上的社会监督结合起来，强化社会舆论监督的抑制腐败作用，营造反腐败大环境。

在深化改革方面，健全权力制约和监督体制机制，建构制度之笼。防止权力失范问题，核心是国家与社会的权力均衡与国家内部权力的配置。横向上，要按照大部制的思路整合分布于党政系统内的诸多反腐力量，发挥反腐合力；纵向上，要改革权力监督体制，全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理和垂直管理，实现决策权、执行权和监督权相互制约与相互协调的权力结构与运行机制，防止公权力运行的异化。同时，还应深入探讨新形势下权力腐败的新方式和新特点，从腐败行为的经济本质入手，建立健全正确的利益导向机制为补充，从经济欲望和利益源头上解决领导干部腐败行为产生的利益动因。

在惩治和纠风方面，充分发挥惩治的重要作用，健全纠风治乱机制，建构不敢腐的惩戒机制。惩治的重点是治理权力行为失范、查处大案要案，保持惩治腐败高压态势，坚持有案必查、有腐必惩，严肃查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、玩忽职守、贪污贿赂、腐化堕落案件，加大力度严打“老虎”、“苍蝇”，严厉惩处腐败分子，使领导干部“不敢腐”。应继续深入开展纠风和专项治理，不折不扣落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，健全纠风治乱矫正机制、督办问责追究机制和从严治腐惩戒机制。□

（作者单位：江南大学马克思主义学院）

责任编辑：苏胜利