浅析更好发挥政府作用

党的十八届三中全会《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，在作出“使市场在资源配置中起决定性作用”这一重要定位的同时，对更好发挥政府作用也进行了阐述。这些重大论断和部署，标志着我国经济体制改革迈出了新的步伐，体现了我们党推进社会主义市场经济体制改革的自信、坚毅和稳健。对此，谈一点粗浅的学习体会和认识。

一、我国在经济体制的“渐进式改革”中始终积极稳妥地处理好政府与市场的关系，市场对资源配置的作用不断提升，政府的作用在转换过程中得到有效发挥，这不仅是经济体制改革成功的重要原因，也是建立社会主义市场经济体制的应有之义。

经济体制是国民经济的管理制度和运行方式，具有较强稳定性和一定变革性。政府与市场是构成经济体制的两大柱石，两者不同的力量组合和功能发挥构成性质不同、作用不同的经济体制。剔除各国历史文化传统和政治制度的差异，简单地从政府与市场的关系看，近现代以来各国出现并产生重大影响的经济体制大致划为四种类型。最先出现的是自由资本主义市场经济体制。在该体制下市场对资源配置占绝对优势、政府力量十分薄弱，基本听任市场的自发力量和人格化的资本左右经济社会发展，带来的主要问题是经济混乱、社会动荡、贫富分化激烈，如欧美等一些国家的早期资本主义兴起时代，故也被称作野蛮资本主义体制时代。其次出现的是垄断型资本主义市场经济体制。这是自由资本主义市场经济体制进化到中高级阶段的产物，表现为垄断资本在市场上对资源配置占绝对优势，成为左右经济社会发展的主要力量，政府有一定力量但不能控制住垄断资本，垄断资本势力间的相对均衡推动该体制发挥正向作用，达到垄断资本与政府对社会的共治，如现在一些西方发达资本主义国家，但垄断势力追求超额垄断利润和绝对控制国家权力的固有矛盾，必然导致垄断势力间力量的阶段性失衡，时常酝酿和造成经济大危机、社会大动荡，乃至成为世界大战策源地。目前，这种体制也还在进化。随后出现的是社会主义计划经济体制。这是社会主义国家立国之初对之前两种经济体制摒弃后的革命性、历史性抉择，前苏联以及我国建国初到改革开放前建立了这种体制。在该体制下，政府对资源配置占绝对优势、市场力量十分薄弱，主要靠政府的控制力、组织动员能力推动经济社会发展，优势是克服了前两种经济体制的根本性矛盾，取得了经济有序、社会稳定、贫富差距小的发展成就，然而也造成一定程度的封闭僵化和动力不足。新近出现的是社会主义市场经济体制。在对计划经济体制弊端进行反思后，一些社会主义国家偿试进行改革，探索建立一种能够综合发挥政府和市场两种力量并从根本上克服各自弊端的体制，这是历史上未曾出现过的经济体制。我国在上世纪90年代最早提出建立这一体制性目标，目前，还在探索完善之中。

35年来，我国经济体制在“渐进式改革”中经历了不同的探索阶段，市场配置资源的作用不断提升，但始终强调并发挥好政府在不同改革发展阶段的作用，实现了两种力量在交替变化中的基本“对称”和平衡。上世纪80年代开始着手减少政府计划和培育市场主体，最初强调“计划经济为主，市场调节为辅”，后来强调社会主义有计划商品经济是“国家调节市场，市场引导企业”。进入90年代，着手探索建立社会主义市场经济体制，清醒地强调“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。进入新世纪，着手完善社会主义市场经济体制，既强调“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，又强调“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务功能”；之后，强调“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，进而又强调“形成有利于科学发展的宏观调控体系”。由此可见在经济体制改革进程中，共同的特征是改革的方向瞄准市场化，但政府的作用也一直在有效地发挥着；不同的特征是市场对资源配置的直接作用越来越大，政府在从直接配置资源领域一步步退出，转向以经济、法律等手段对市场进行宏观调节，实现对资源配置的间接调控，期间也相应进行了多次中央和地方的政府机构改革，形成了社会主义市场经济体制的基本构架，推动了经济快速发展，确保了社会稳定和国家安全。

二、改革进入新的历史阶段，顺应市场在资源配置中起决定性作用这一历史趋向，需要各级政府敢于担当、勇于探索、善于作为，创建出市场和政府作用能够良性互动的社会主义市场经济体制新优势。

这次十八届三中全会《决定》一方面将市场在资源配置中的作用从“基础性”提升到“决定性”，另一方面又用较重的笔墨对更好发挥政府作用进行了新的阐述和部署，有的在总论部分进行集中阐述，有的在加快转变政府职能、深化财税体制改革、加强和改善党对全面深化改革的领导等部分进行分别阐述。其中，在总论部分至少从八个方面强调了如何更好发挥政府作用：即保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵等。细细品味，这些重要职责对市场化改革中的政府职能建设，具有总的指导性、提示性作用，各级政府应该勇于担当、敢于作为、善于作为。现择其几条，浅析如下：

1.保持宏观经济稳定。《决定》把此项职责放在了各项职责的首位，可见责任之重大、任务之艰巨。经济运行繁荣、衰退的周期性波动是市场经济的必然产物，市场的力量越强，这种周期性波动就越强烈，造成的经济社会动荡也就越严重。近百年来，影响巨大的世界性周期波动有1929年的全球经济大萧条、上世纪70年代初国际金融体制的布雷顿森林体系崩溃、2008年爆发的国际金融危机等，都造成了世界经济政治的剧烈动荡乃至冲突和大战。未来，随着市场化程度的加深，客观上会出现我国经济运行较大的周期性波动；随着国际化程度的加深，我国经济又会深受世界经济波动的影响，一旦两者产生“共振”，对经济社会造成的不良后果是难以估量的。中央政府对保持宏观经济稳定承担着重大职责，多年来也积累了许多有益的经验，但还需要国家有关部门建立财政、金融、外经、产业等方面高度协调的体制机制，以努力减缓国内经济周期的震动幅度，切实屏蔽减轻世界性周期大波动的冲击。

2.加强和优化公共服务。《决定》对近年来人民群众要求改善和加强公共服务的呼声作出了回应，把这一重要职责摆在了前列。承担好这一职责，是各级政府未来对社会实施有效治理的基本前提，也是社会稳定进步的基本条件。应该清醒地看到，随着市场在资源配置中起决定性作用，意味着效率和利润率是影响资源配置的决定性因素，投入某个领域的效率和利润率越高，资源流入的可能性就越大，这个领域的规模就越容易做大、发展就可能越快，需求越容易满足；反之，则发展较慢，需求不容易满足。对此，应切实遵循经济规律，一方面进一步扩大和深化可以市场化的领域，使这些领域快速地发展起来，以满足日益增长的社会需求；另一方面，对科技、教育、医疗、文化、社会保障、交通基础设施等只适宜半市场化的公共服务领域，对公共安全等非市场化的公共服务领域，政府要切实承担和履行好公共服务主要投入和建设者的职能，努力为人民群众提供更加优质高效的公共服务，以保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

3.保障公平竞争。《决定》深思熟虑地为防止市场运行机制的混乱预设了坚固的“防洪堤”，在提出的八个方面职责中有一半与此直接相关，即要求保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、弥补市场失灵。无论如何，政府作为市场公平竞争环境的缔造者和维护者，应当依法行使对市场不正当竞争进行纠正的职能。未来，市场在资源配置中起决定性作用，意味着市场竞争将更加激烈、一些市场主体的力量将更加壮大，难免会出现损害消费者或其他经营者合法权益的恶性竞争，出现对市场进行支配和控制的寡头垄断，这两者都会扰乱市场竞争秩序，阻碍经济社会进步。对此，各级政府都应担当起保障市场公平竞争的相应职责，中央政府应加强法律和政策的引导，地方政府应切实消除各种形式的地方保护，共同着力处置不正当竞争和违法犯罪行为。

4.促进共同富裕。《决定》不但在目标要求中提到了促进共同富裕，而且在政府职责中也作了强调，反映了全面深化改革的出发点和落脚点，体现了社会主义市场经济体制的重要特征。毋庸讳言，各级政府今后必须下更多的功夫来处理好市场化改革中的效率与公平问题，只要市场在资源配置中起着越来越大的作用，资本、技术和管理这些要素在参与分配中必然会逐步居于主导地位；在初次分配中，客观上掌握大量资本、先进技能的劳动者收入会明显增加，拥有大量企业家、知识分子和各类管理人员等的城市、沿海地区收入会明显较高，城乡之间、东中西区域之间的差距也会客观上呈现扩大趋势。抑制这种趋势的发展，需要各级政府加大规范收入分配秩序力度，在初次分配领域加强对普通劳动者权益的保护，在再分配领域更多关注经济薄弱地区和困难群体，把城乡、地区和个人之间的收入差距控制在合理、公平的范围内，真正使全社会各个方面的创造活力都能激发出来。

三、地方政府作为适应市场化改革的行为主体之一，更好发挥政府作用需要切实增强大局意识、贯彻意识和创新意识，发挥出贴近基层和就近管理服务的优势，进一步提高公信力和执行力。

我国经济体制“渐进式改革”的过程，一定程度上是中央向地方、政府向市场“放权让利”的过程。各级地方政府在这一过程获得了各显神通的相应空间，成为促进改革和经济发展的重要驱动力量。顺应时代的前进步伐，各级地方政府需要努力增强大局意识、全局意识和创新意识，提高公信力和执行力。

1.自觉遵循中央方针政策。历史的经验一再表明，对于我们这样一个地域辽阔、人口众多的多民族国家，不论实行什么样的经济体制，中央政府强，全国和地方就稳；中央政府弱，全国和地方就乱。尽管自由主义者肆意贬低中央政府在市场经济中的作用，可我们要清醒地看到在全球经济竞争力排行榜上，位列前茅的大多是市场经济活跃、中央政府强大的国家，如美国、德国、北欧国家、法国、日本、新加坡等。更值得我们深思的是，美国这样一个市场经济十分发达、各州具有相当自治权利的国家，联邦政府同样具有强大的经济资源动员能力和控制力，联邦政府具有无可非议的权威性。对此，在推进市场化改革的进程中，地方政府要自觉强化全国一盘棋的理念，自觉维护中央权威，不折不扣地把中央方针政策在地方落实到位，确保各类地方性政策与中央要求相符合、相衔接。

2.自觉做好在党委领导下的政府工作。在中国特色社会主义市场经济体制和领导体制下，更好发挥政府作用必须更好发挥各级党委的领导核心作用，做到党委领导决策与政府贯彻执行的有机统一。各级党委在上级党委领导下制定本地经济社会发展的重大方针政策，对同级政府具有领导职能，一定程度上是一个地方经济社会发展的“规划师”；同级政府在同级党委领导下，贯彻执行同级党委确定的重大方针政策，一定程度上是一个地方经济社会发展的“工程师”。在市场化改革中，各级党委、政府应进一步明确各自职责，行使好各自的决策权和执行权，该主动退出的加快退出、该主动补位的加快补位，该主动管的坚决管、管到位、管出水平，始终做到同舟共济、齐心协力、相得益彰。

3.自觉规范和创新地方政府管理方式。由于现在各地工业化、城市化进展程度相差较大，地方政府的管理职责在保持较高同一性的情况下，也开始表现出较多的差异性。地方政府在规范职能、创新体制机制方面工作做得如何，规范性、适应性、灵活性强不强，对改善优化当地发展环境、促进当地经济社会发展影响很大。为此各级地方政府需要主动应对，妥善处理政府与企业、市场、社会之间的关系，对政府治理的理念、机制等作出创造性的调整，进一步明确需要弱化、强化的相应职能，才能真正做好精兵简政工作，建立起高效高能的行政管理机制。

总之，把握好政府与市场两种力量，积极稳妥地处理好两者关系，克服政府与市场彼此的错位，明确各自的边界和作为，形成彼此的良性互动和最大合力，推动经济社会持续健康发展，始终是经济体制改革和完善的核心问题。在全面深化改革中，只要我们坚持社会主义市场经济改革方向，加快完善社会主义市场经济体制，就一定能释放出比其它体制更加先进的生产力，拓宽民族国家走向工业化、现代化的途径，形成经济全球化时代的体制竞争优势，焕发出中国特色社会主义制度的勃勃生机。□

（作者系中共江苏省委研究室经济处调研员）

责任编辑：戈尚达