以改革创新推进生态文明建设

党的十八届三中全会，站在新的历史起点上，对我国全面深化改革作出了顶层设计和整体布局。全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在改革理论上有一系列重大创新，在改革政策上有一系列重大突破。其中，加快生态文明制度建设、用制度保护生态环境的目标要求，为我们以改革创新精神推动生态文明建设工程指明了方向。当前，我们要认真学习贯彻好全会的新精神，紧紧围绕率先建成生态文明建设示范区的目标，以改革创新的精神加快推进生态文明建设工程，不断开创科学发展新局面。

通观《决定》全篇，生态文明建设改革内容渗透在全面深化改革的各方面。《决定》除了单章阐述生态文明制度建设的方向和路径，还在其他重要领域和关键环节改革中突出了生态文明的导向。初步学习，我个人体会，《决定》关于生态文明建设改革的论述主要有五个方面的鲜明特点：

第一，从定位上看，更加强调生态文明建设改革的基础地位。十八大关于中国特色社会主义事业“五位一体”总布局中，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。全会关于全面深化改革的谋篇布局中，生态文明建设改革的基础性地位同样体现得较为明显。具体可以从两个方面看：一方面，把加快生态文明建设作为我国全面深化改革的总目标之一。《决定》把“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”作为深化改革六个“紧紧围绕”的目标之一，明确提出加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。把生态文明建设改革纳入全面深化改革的目标设计中，成为全面改革系统工程的重要根基和战略组成。另一方面，把生态文明建设改革全面融入经济、政治、文化、社会建设改革全过程。在经济建设改革方面，提出了“完善税收制度，把高耗能、高污染产品纳入征收范围；加快资源税改革，推动环境保护费改税”等思路；在政治建设改革方面，提出了“完善发展成果考核评价体系，加大生态效益等指标的权重”、“加强地方政府环境保护等职责”、“加快环境保护等新议题谈判”等思路；在文化建设改革方面，提出“坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育和践行社会主义核心价值观”，将生态道德文化作为社会主义先进文化的重要组成加以弘扬等思路；在社会建设改革方面，提出“统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化”、“及时公布环境信息，加强社会监督”等思路，这些都是生态文明理念、原则、目标融入和贯穿其他四大建设的具体体现，凸显了生态文明建设改革的基础性地位和引领性作用。

第二，从方向上看，更加突出源头保护的思路。加强源头保护是解决环境问题的根本之策。《决定》明确提出，实行最严格的源头保护制度，从源头上保护好生态环境。一是从空间布局优化的源头促保护。包括对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限。划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度。二是从环境准入控制的源头促保护。比如强化节能节地节水、环境等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。三是从能源资源节约的源头促保护。《决定》提出，要健全能源、水、土地节约集约使用制度，努力以高效的资源利用、最少的污染排放，实现生态环境保护的最大效益。

第三，从方法上看，更加注重系统推进的方式。任何改革都是一项复杂的系统工程，生态文明建设改革亦不例外。对此，《决定》强调了两个方面：一方面，综合运用各种手段，着力构建系统完整的生态文明建设制度体系。在法律上，实行最严格的损害赔偿和责任追究制度；在经济上，健全自然资源资产产权制度、实行资源有偿使用和生态补偿制度；在政策上，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县取消地区生产总值考核、逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间；在行政上，对领导干部实行自然资源资产离任审计、完善环境治理和生态修复制度；在公众参与上，及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督等等。另一方面，充分发挥生态文明建设改革的引领性作用，推动其他领域全方位的改革。注重改革的系统性、整体性和协同性，把生态环境方面的制度与其他四大建设的各项制度相互衔接，成为一个完整的、无缝隙的制度体系，努力提升全面改革的综合成效和创新活力。

第四，从手段上看，更加凸显市场引导的作用。全面深化改革的核心，是紧紧围绕市场在资源配置中的决定性作用。《决定》指出，推动生态文明建设改革，也必须借助市场的力量，增强生态文明体制改革的创新与活力。一是实行资源有偿使用制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。二是推行生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。三是发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

第五，从保障上看，更加明确法治约束的导向。认真研读《决定》，不难看出，全会对依靠法律的刚性约束、完善生态文明制度，提出了明确要求。一是实行最严格的损害赔偿制度。严格环境执法，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。二是完善自然资源监管体制。习近平总书记在《决定》起草说明中指出，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。三是改革生态环境保护管理体制。加强环境保护基层执法力量。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。

多年来，江苏生态文明建设一直走在全国前列，在创新生态文明体制机制上进行了很多有益的探索，创造了一些独特的“江苏经验”。当前，面对日益严峻的环境形势，我们也感到，很多制度层面的问题，的确到了顶层突破的时候，到了非改不可的地步。要紧紧抓住十八届三中全会全面深化改革的机遇，继续保持奋勇当先、永不停滞的改革劲头，坚持创新驱动战略，致力推动好以下四个方面的改革：

坚持绿色发展为导向，推动考核评价制度改革。发展好经济是政绩，保护好生态也是政绩。长期以来，一些地方之所以抓生态文明建设不力，要害在于“GDP”至上的考核体系，不改革这个体系，重速度轻质量、重开发轻保护的现象就难以扭转。要建立完善的考核评价制度，用好考核“指挥棒”，激发保护生态环境的“正能量”。一是率先建立绿色GDP考核评价体系。建立完善经济社会发展绿色评价体系和领导干部任期环境质量改善目标考核制度，切实提高生态文明指标的考核权重，对领导干部任期内的环境“增值”和“负债”情况，做到有审计、有考量，并作为提拔任用的一个“硬杠杠”。二是实施差别化的评价考核制度。根据不同区域主体功能定位，对限制开发区和生态脆弱的重点扶贫地区取消地区生产总值考核。三是对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，实行问题追溯和责任终身追究。

坚持源头保护为重点，推动环境治理机制改革。过去，我们对环境问题的治理多是“头痛医头脚痛医脚”，治标而不治本，导致环境问题愈演愈烈。要树立源头保护的理念，从发展的源头抓起，推动环境治理方式的转变，解决好各种环境难题。一是建立国土空间开发保护制度。统筹谋划人口分布、经济布局和城镇化格局，全面实施主体功能区制度，推进集中开发与均衡布局，优化国土空间布局和形态，落实用途管制。划定并严守生态红线，不仅把江苏生态“家底”守住，还要抓紧出台配套生态补偿和监管考核办法，发挥生态红线在优化产业布局中的“纠偏”和“扶正”作用。二是加快经济结构战略性调整。切实用好环保的准入和退出手段，化解产能过剩等问题。大力发展战略性新兴产业和现代服务业，改造提升石化、冶金、纺织等重点传统行业，加快淘汰落后产能。发展循环经济，促进清洁生产，推广节能环保技术，完成节能减排任务。三是加强资源节约利用。控制能源消费总量，调整能源消费结构，实行严格的能源、水、土地节约集约使用制度。控制全省土地开发强度，严格建设用地总量和新增建设用地规模。

坚持市场调节为方向，推动资源环境价格改革。如果生态文明建设是被吹皱的“一池春水”，那么市场就是“搅活”动力的那只“看不见的手”。要通过市场机制，把最稀缺、最宝贵的资源配置到最有效益的经济环节。一是加快建立自然资源产权制度。对自然资源资产进行统一确权登记，形成自然资源资产产权制度，并将其纳入现代产权制度改革体系。二是实行资源有偿使用和生态补偿制度。完善排放指标有偿使用初始价格形成机制，推进生态红线区的转移支付，加大差别化资源价格和惩罚性资源价格实施力度。三是鼓励和引导社会资本、民间资本投向生态环境保护项目，支持生态环保类重点企业上市融资。大力扶持和推动环保市场发展，推动我省环保产业产值规模继续保持国内领先。

坚持统一监管为保障，推进环境管理体制改革。生态系统是相互联系的，山水林田湖是一个生命共同体。如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。一是完善生态环境管理体制。围绕环境统一监督管理的大方向，进一步理顺关系、分清职责、匹配事权，逐步解决环保监管领域职能交叉、政出多家、数出多门的情况。要加强基层环保执法力量，独立进行环境监管执法。要加强协调，建立污染防治区域联动机制。要完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。二是加强生态文明建设工程的组织领导。要健全生态文明建设工程的组织保障体系，完善规划引领、监测评估、考核激励、项目支撑机制。各有关部门都要结合职责，找准定位，积极参与生态文明建设的实践，构建密切协作的合力机制。三是严格环境执法。完善法规体系，出台一批推动生态文明建设的法律、法规、规章、制度，把生态文明建设纳入法治化轨道。强化环境执法与刑事司法的有效衔接，严厉打击生态环境违法行为。四是推动公众参与。加强环境信息公开，打开窗户说实话、说亮话。创造条件，搭建平台，有地方、有渠道让公众充分表达意见、有序参与环境公众事务管理。要把握环境舆论主导权，特别是对群众的重大环境关切，不仅要主动及时发出声音，而且要增加发声的频率、幅度和效果。要像抓减排那样，着力解决群众身边的具体环境问题，努力当好环境公共关系的协调者。要继续深化环境监测社会化、环境工程监理、企业环境审计、企业环境信用体系建设等方面的改革，善于调动社会力量、中介力量、公众力量，参与污染治理和环境管理，共同提升生态文明建设的水平。□

（作者系省环保厅厅长）

责任编辑：金 雯

【延伸链接】

自然资源资产负债表

自然资源是指天然存在、有利用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的综合。自然资源资产是指其中具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。自然资源资产负债表是用国家资产负债表的方法，将全国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成报表，显示某一时点上自然资源资产的“家底”，反映一定时间内自然资源资产存量的变化。编制自然资源资产负债表，是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础。国内外对编制自然资源资产负债表还没有成熟的方法制度，因此需要探索。