“强镇扩权”的张浦样本

作者：本刊记者

张浦镇地处昆山版图中心，镇域面积约110平方公里，常住人口25万，2013年预计完成地区生产总值186亿元，工业总产值610亿元，公共财政预算收入14.2亿元，是苏南名符其实的经济发达镇。2010年，该镇被中编办等6部委列入全国经济发达镇行政管理体制改革“试点”，2012年起，相关改革进入实际操作阶段。通过下放部分县级经济社会管理权限，整合镇属行政机构和事业单位，按照“大部门制”原则综合设置新的职能机构，形成“前台”+“后台”的基层治理新模式，张浦镇优化了人力资源配置，行政效率大大提升，社会管理和公共服务能力明显增强，他们的创新做法入选第七届（2013-2014）中国地方政府创新奖优胜奖。

亮点一：权力下放，重构基层政府功能。根据“能放则放、应放尽放”的原则和赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限的要求，昆山市第一批下放给张浦镇665项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施权和监督检查权，135项行政许可、非行政许可审批和公共服务事项。同时，按照事权与财力相匹配的原则，扩大张浦镇财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，以2011年为基数，2012年的增收分成中县级留成部分全额返还，以后每年递减10%。此外，给予张浦镇土地出让金县级留成部分全额返还的土地结算优惠政策。权力下放的改革举措，增强了张浦镇在产业发展、城建城管、项目投资、环境保护、社会管理、民生事业等方面的行政权力与能力，有效解决了基层政府“权小”、“责大”、“力微”等共性问题，重构并完善了张浦镇作为一级政府的基本功能。

亮点二：结构整合，创设全新的基层政府架构。在全国范围内率先打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构的设计思路，组建8个职能机构，分别是党政办、便民服务中心、组织人事和社会保障局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局、财政和资产管理局、综合执法局，打破了原有镇上7站8所的格局，与改革之前相比，机构整体精简约76%。新的政府架构中，便民服务中心、综合执法局两个部门是主角。便民服务中心实行“政府授权、自主审批、审管分离、组团服务”，将行政审批职能涉及的“事、职、人”进行全面整合，集中全镇305项行政服务事项，83个服务窗口，实现审批项目提速50%以上。综合执法局代表镇政府统一行使县级政府下放的665项行政执法权，涉及城管、交通、农业、环保、教育、卫生等众多领域，16顶大盖帽整合变成1顶，由原先的单兵作战变为集团作战，规范了执法行为，提高了执法效率。

亮点三：流程再造，构建“前台”+“后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展综合行政执法和公共服务，履行基层政府的外部行政执行功能；“后台”则是经过整合设置后的镇政府其他6个职能机构，分别是镇党政办、组织人事和社会保障局、财政和资产管理局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。建立健全“后台”机构与上级职能部门的工作衔接机制，确保信息共享、政令畅通；构建“后台”与“前台”的协调沟通和制约制衡机制，“后台”为“前台”提供政策指导，及时传递工作信息，“前台”按规定履行综合执法和便民服务职责，接受“后台”的监督，并通过一系列规范化的制度厘清权力行使的边界和各自责任。

无论是行政体制的改革与流程的再造，都会触及原有的利益格局，势必改变原来的管理方式，需要突破旧的思维定势和管理惯性，张浦镇在改革中注意统筹兼顾、扎实推进，较好实现了改革目标的创新性和过程的稳妥性的统一。

创新放权方式，破解乡镇行政体制改革的深层阻力。现行法律法规的授权多止于县级政府及其部门，如何向乡镇放权以完善其作为一级政府的基本功能，是强镇扩权改革必须突破的瓶颈。昆山市明确张浦镇享有部分县级经济社会管理权限，可参照县级政府以及省直管县改革（昆山市是江苏省省直管县体制改革试点之一）下放给县级政府及其部门的行政执法职责。对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的经济社会管理权，由昆山市政府组织清理确认；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的经济社会管理权，依据法律规定，由昆山市政府采用交办的方式直接交由镇政府行使。所有下放的具体管理权限，均以政府文件的形式下达，避免了权力“收”、“放”的随意性。

重组编制资源，探索灵活高效的人力资源配置方式。权力下沉不等于编制扩容，否则会带来基层政府机构的新一轮膨胀。张浦镇在地方编制总量不增加的情况下，打破人员身份界限，根据机构设置和岗位职责对人员进行统一管理，破解“人员统一使用难”；遵循“人随事走”的思路，将派驻镇里的市环保、安监、劳动、城管等执法部门人员全部带编调入张浦镇，破解“执法队伍组建难”。以现有的人员编制通过科学合理的重组配置，既最大程度上避免“改革阵痛”，又延伸了公共服务触角，方便了基层群众办事。

理顺职能关系，形成基层社会治理新模式。张浦镇组建的综合执法局，实现了乡镇层级的综合执法，改变了以往“多头执法”、“执法不下乡”、乡镇“看得见管不着”的现状。“前台”+“后台”的新模式，颠覆了传统上一件事情完全由一个部门负责的“既是裁判员又是运动员”的管理方式。镇便民服务中心、镇综合执法局这两个“窗口”直接面对基层群众、企业和其他社会组织，是镇政府运作的“前台”。其余6个职能机构，行使基层政府的决策权和监督权，作为镇政府运行的“后台”。这种架构既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿并实践了“将方便留给公众、将复杂内部消化”的以人为本的执政理念。

集中行政审批，探索建立基层公共服务新体制。率先在乡镇层级实行集中行政许可、非行政许可审批，大大方便了公民、法人和其他社会组织办事问政。新组建的镇便民服务中心，统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项，真正做到三个100%（即行政许可与审批事项100%进驻，100%授权，100%公开服务）。通过组团审批、网上审批等方式，改变传统层级众多、职能分散、多头审批的模式。突出服务的专业化、人性化、精细化，实现“一门式受理”、“一站式”服务，把存在于不同机构之间行政许可、非行政许可审批等由“体外循环”变为统一于便民服务中心的“体内循环”，有效提升了政府公共服务水平和效率。□

责任编辑：尤 健

微评：期待县权下沉开启行政体制改革连锁反应

近年来，伴随城市化快速推进，一些经济发达镇人口急剧增长，在社会管理和公共服务方面面临许多新情况新问题，权力与责任不对等，财力与事权不匹配，乡镇机构设置和人员配备“车大马小”、不适应管理服务需求等问题越来越突出。由此，对经济强镇实施扩权改革呼声日高。

张浦镇的强镇扩权改革，重点和核心并不在“扩权”，而是县乡关系的一次重大调整和行政权力运行模式的深刻变革。一方面，在管理职能并未增加的前提下，管理权限下沉，所承载的公共服务职能实现了前移。另一方面，“前台”+“后台”的模式，打破原来政府部门集决策、执行、监督于一身的权力运行方式，探索了一种决策权、执行权、监督权既相互独立又相互促进、既相互制约又相互补充的行政权力配置新格局。原本县级政府部门的管理权限下放后，配套的行政资源也要相应下放，势必对原有的县级组织结构和资源配置格局产生影响。这样，权力下放就产生了“溢出效应”，对县级及县以上行政部门的改革产生了倒逼效应，提供了操作空间。

深化行政体制改革，核心和关键是简政放权。如何简怎么放？就是要在简化办事流程上着力，在推动权力下放、服务下沉上着力。乡镇一级作为政权的神经末梢，直接面对广大群众，由此开启的行政管理体制改革能否产生连锁效应，值得期待。