关于农村建设用地制度改革的几点看法

作者：冯开文

在新一轮城镇化背景下，农村土地制度整体进入新的改革程序，从而在更大范围内进行资源优化配置，已是大势所趋。现实中，关于这一制度的试点试验，已经在紧锣密鼓地进行中。在这样的形势下，再对改革进行支持性、佐证性的论述，多少有一些画蛇添足之嫌。但是这一举足轻重的、影响深远的农村改革，真的不需要一些非主流的观点、与此不同的意见了吗？

中国人向来主张合力克坚，留下了“人心齐，泰山移”、“兼听则明，偏听则暗”等众多典故。中国共产党更是这一优良传统的继承光大者，在长期实践中形成的重要组织制度——民主集中制，重要的成功经验——群众路线，都充分验证了听取不同意见的重要性和必要性。特别值得一提的是，在领导中国革命和社会主义建设的各个阶段，中国共产党都留下了一系列令人记忆犹新的“兼听”范例：抗日战争时期提出边区政府“三三制”的李鼎铭，农业合作化时期强调农民个体经营积极性的赵树理、主张实施大包干的小岗村18位村民……他们提出的都是与当时主流观点不同的意见，但后来的结果都是促成了各项事业的成功，而被人们铭记至今。因此，本文也想效法这些“特立独行”的先贤，对即将大规模推动的农地制度变革，提出一点不同于主流观点并且容易被忽视的不同意见。

鉴于农村土地制度改革中，较之农业用地，建设用地的改革首当其冲，波及面更广，问题更复杂，本文的意见也主要集中于此。具体来说，直接针对农村建设用地将纳入实行城乡一体化市场，提出几点“和而不同”的看法。

1.充分估计改革的复杂程度、难度和不可逆性

与城乡建设用地市场一体化相对应的事实是，中国目前存在城市和农村两个土地市场。同城市相比，包括农民宅基地和农村公共建设用地的农村建设用地市场的功能严重不足，产权残缺明显，收益实现很不充分。只能在农村内部流转，因为都属于集体所有，宅基地由农户使用，公共建设用地则由全体农户委托村委会进行管理和转让。因此，市场化程度有限，产权主体缺位，转让权缺失，是农村土地制度的主要问题，也是主要缺陷所在。而农村不存在土地一级市场，建设用地走出农村，只能借助国家的力量。这种状况是长期制度变迁累积而成的，《中华人民共和国宪法》、《土地承包法》、《土地管理法》等为之进行了法律硬化。

也就是说，目前农村的建设用地制度是一个长期变迁的产物，已经通过实践、政策、法律的反复拷打，甚至经过了理论上的反复讨论，某种程度上已经作为一种共识进入到了人们的观念之中，成了意识形态和上层建筑的一个重要构成部分。因此，改革看起来只涉及农村建设用地，但却牵一发而动全身，要改变的绝对不止是农村建设用地制度本身，而是要涉及到所有的制度、全部的政策、各种层次的法律以及各方面的意识形态和上层建筑，任何一个小的方面出现细微的矛盾和冲突，都会成倍地放大，任何一个细小的政策、制度、法律的不协调，都会扩散到整个体系。因此，不仅需要科学严密的顶层设计，还需要完美的实施步骤、精准具体措施的保障。

格外值得一提的是，打破城乡分割的建设用地制度的改革，实际上是一个不可逆的改革。失去了农村宅基地的农民，只有到城市或者指定的地方集中居住，再无法回到原地。与原来生活有关的生产方式、生活方式、社会资本、周围环境等等都要挥手告别。更可怕的是，一旦在城镇无法生活，沦为不名一文的人，他们将无乡可回无家可归，这是农民的不可逆。建设用地一旦进入城乡统一市场，就要接受市场交易程序，随市场价格波动，改变其性质和用途，地上附着物及其价格也会听从市场的安排……而原来，农村建设用地是被集体产权制度体系（包括相关政策、法律、理论等等）密封在保险箱中的，是基本不变的。从沉稳不变到“随风起舞”，这是土地的不可逆。土地的市场化，导致资本投入的跟进，而资本一旦投下就不能立即收回，这是资本的不可逆。看似一个局部改革，但却是一盘前所未有的全局市场化的大棋。

以上两点，决定了改革决不能一蹴而就，必须花大力气进行较长时间的实验试点。一定要等到条件成熟再全面推进，这是以往改革的经验，也是目前改革的内生需求。

2.注意改革背后的历史问题

如前所述，现在的农村建设用地的基本格局是集体产权制度体系将其密封在保险箱中；形成这样的制度格局，是长期制度变迁累积的结果。因此，改革不仅是改变现状，还将深深地触动历史。这是目前各种讨论中最容易被忽视的地方，也是本文要格外强调的地方。

历史伸展开来往往会出人意料。一个简单的农村建设用地制度背后，会包括哪些构件？其要者如下：

通过集体产权制度体系，农村建设用地基本上没有进入市场，但是作为农村最主要的资源，却通过统购统销制度、合作化集体化制度等，为工业化提供了源源不断的农业剩余。据统计，1949～1978年，农业剩余的数量达到了工业全部固定投入的1/3；此后，这个数字并没有减少，到20世纪90年代初就已超过了前面阶段的贡献；接下来的贡献和付出并没有停止。

这种不断贡献的一个结果，就表现为城乡居民收入的差距，自从统计伊始到现在，城乡居民的收入差距只是在20世纪80年代减低到2点几比一，大部分时期都是3点几比一，至今还是3.1∶1左右。

早已经有学者指出，这种城乡居民收入差距的计算还忽视了两者在发展方面存在的巨大差距，如公共设施和环境、受教育的机会、享受医疗和养老的条件、精神文化生活方面的享受等等，这些都加上，自然是差距更大，欠账更多。

还有一个必须指出的事实，就是城市的建设用地市场化较早，实现潜在收益的程度更高，增值程度也更高，而农村却要一步踏入深度市场化，这对几乎还未获益的农村建设用地主体来说，显然都是不公平的；发育程度悬殊，却要在同一市场中“同质同价”，也是不合理的。

鉴于以上这些，鉴于改革之后农民告别土地会成为一种常态，那么，在此之前，在为他们准备进城的盘缠的时候，是不是应该把这些贡献，也分一点装在他们的行囊中？是不是这样看着他们进城，才会让人稍微欣慰一点，放心一点？好些学者想到了算未来账，希望通过保持股份等方式，使建设用地的未来和农民的收益总能够联系起来。这是一个很好的主张，我向来举双手赞成。但是，如果不算历史贡献，不管是钞票还是股票，农民行囊里的盘缠都无端地少了一大块，这公平吗？应该吗？更何况以前的两个土地市场中，城市已经获得了太多。因此，本文格外强调，要在计算地价、补偿农民时，充分考虑农村建设用地的历史贡献。也因此，改革需要格外谨慎，稳扎稳打。

此外，值得指出的是，集体产权制度体系对农村建设用地的封闭，实际上还是一个“小而全”的封闭系统，它使农村建设用地在适当削弱其增值功能的同时，保持了良好的社会保障功能，还附带有一定的社会公平功能。改革是否会导致一些功能的丧失，是否需要弥补？又将如何弥补？这是历史问题在另一个侧面的反映。

综上所述，为了实现城乡建设用地市场一体化的政策目标，在计算农村建设用地的价值和对失地农户的补偿过程中，都必须充分考虑其历史贡献，起码应该包括这样几个部分：支援工业化的贡献值（历史）+封闭的建设用地制度保障功能值（历史）+建设用地的价值（现在）+进城后的生产和生活风险值（未来=股份等）。

这样，改革一定会在帕累托改进的道路上不断向好。□

（作者系中国农业大学农业经济管理系系主任、教授）

责任编辑：许 筠