努力构建农地流转新机制

作者：黄贤金 高 珊

农村土地有序流转是促进农业产业结构调整，提升农业产业化水平的重要途径。党的十八届三中全会赋予了农村土地承包权担保功能，为发挥农村土地承包权融资、提升农业发展投资能力提供了新的制度“能量”。但当前农地流转仍存在流转经营效益不够突出、指标型管理、政府主导较多等问题，需要进一步完善相关政策，积极构建市场决定型的农地流转新机制。

一、农村土地流转的现实问题

为了深入了解不同城镇化及非农化发展水平地区农地流转的具体情况，南京大学课题组在江苏省常熟市、江都区、宝应县以及上海市奉贤区、安徽省阜南县开展了农户问卷调查。调查农户中发生土地流转共有410户，其中：流入有111户，流出的305户，既发生流入又发生流出的6户，分别占总户数的10.49%、28.83%和0.57%。共涉及土地流转面积152.07公顷，其中，流入土地面积63.90公顷，流出土地面积88.17公顷，分别占流转总面积的42.02%和57.98%。尽管调查地区农村劳动力非农收入占家庭总收入的比例已经达到65%左右，即家庭的主要收入来源于非农业，但由于就业、社保、市场等要素不健全，高度社会化又使小农承受着巨大的货币支出压力，土地仍然是多数农民不可替代的生产生活保障，制约了农户土地的流转，农村土地流转市场有待进一步完善。主要是：

1.效益有待提高，农户惜地情绪普遍存在

在调查访谈中发现，农户对土地流转效益还有更高的期待。他们普遍认为目前土地流转费用较低，在农村社会保障尚未健全的前提下，绝大多数农户难以做出彻底放弃土地的决定。而长三角地区“离土不离农”、“进厂不进城”的劳动转移方式对于农户的土地流转也产生一定的限制作用。调查地区因区位和地类差异带来的级差租金差别不大。农户对于土地收益预期的心理落差较大，既阻碍了土地流转的积极性，也阻碍了农户农业生产投资的积极性。

2.方式较为单一，传统方式仍占据主导地位

调查地区的出租和委托代耕仍是主要流转形式。土地股份合作社仅在江苏省江都区渌洋湖村发生，龙头企业的带动也主要发生在宝应和江都地区。农户之间的分散流转，不利于土地流转效益的提升。由于农业补贴等原因，少数农户宁愿粗放利用，也不愿意转让承包经营权。多数农户仍然在取得非农业收入的同时，倾向于兼业经营农业，对土地市场的供需产生一定的压力。家庭非农收入来源的稳定与否、劳动力的就业状况、土地的初始配置等都与农地流转程度相关。

3.程序不够规范，缺乏长期法律约束

现有土地流转多是农户间的口头协议达成，较少有正式的书面合同。即使有合同的地区，合同的订立程序和内容也不规范，流转双方的权利和义务不明确，还有部分合同中规定的流转期限超过国家规定的二轮承包期，一旦发生纠纷，很难按照合同内容处理，流转双方利益无法得到保证。“一年一签”等短期的流转期限，让流出农户对土地政策的稳定性、对农地流转需求方生产经营能力的不确定性产生重重顾虑，也让流入流出双方不愿意加大对土地长期有效的投资，从而导致急功近利的土地利用方式发生。

4.市场推动力不足，政府职能定位不当

从调查区域土地变更的原因来看，因国家、集体推动的变化占据主导地位，约占62.74%；农户根据自身需要变更种植结构或土地用途的行为约占37.26%。长三角地区发生变化的农户多数是从种植粮食改种蔬菜、果木等经济作物，这是因高效农产品效益和需求不断增长，当地政府进行宏观农业结构调整的结果。另外，欲投资农业的工商资本一般委托基层政府或村组织代理，加剧了政府主导流转格局的形成。这虽可提高工作效率，但若经办人员思想认识不到位，工作方法不得当，极易产生损害农民土地权益的行为。

二、有序推进农村土地流转的政策建议

新型农业经营体系的建立依赖于健康、有序的农村土地承包经营权流转。为促进农村土地流转健康、持续发展，需要构建政府监管、农户主导、市场起决定性作用的农地流转新机制，为此提出如下建议。

1.完善各项制度，搭建土地流转平台

严格按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的有关规定，尽快建立健全土地流转程序、土地流转备案、登记、档案管理、土地流转合同管理、流转纠纷信访接待等制度，保护农民的长期合法权益。特别是完善土地承包经营权流转的合同签订机制。由镇农经管理服务中心提供统一文本格式的流转合同，参与村组土地流转合同的招标签订，每份合同做到公开、公正、公平，维护合同双方合法权益，避免不必要的纠纷。督促各村建立台账，将各村承包款的收取情况作为村干部的年终考核内容之一。逐步建立县、镇、村三级土地流转平台，构建比较完善的流转信息网络。在畅通流转渠道的基础上，加强流转过程服务。各镇区要成立农村土地纠纷仲裁机构，及时化解土地流转过程中出现的各类矛盾纠纷。

2.推进规模经营，倡导多种组织模式

支持专业大户通过土地流转建立家庭农场，支持家庭农场和农民合作社、农业龙头企业建立合作关系，支持家庭农场联合起来组建家庭农场合作社。在劳动力转移稳定、非农就业机会多、城乡社会保障健全等有条件的地方先试先行。除了家庭农场模式之外，各地还可以根据自身经济发展水平和人地关系状况，实行股份制经营、合作社经营、农业企业经营、农业产业园区经营、特色农产品基地经营、集体转包经营等多种规模化模式。提升现有合作组织发展能力与内涵。规范合作组织的主体资格及经营行为，完善内部利益联结机制，形成发展合力，打造合作“旗舰”，进一步增强农户的市场竞争力和抵御市场风险、自然风险的能力，使其在市场竞争中拥有主导性话语权。

3.转变指标管理，强化农地流转市场推动

政府决策行为的有限理性容易造成政策成本低、执行成本高的局面，造成土地外部流转并未实现土地资源配置的最优化。地方政府应放弃指标性政策供给，以激励性优惠以及流转权益保障政策为政策供给方向，培植土地外部流转市场。从本质上讲，农地流转是市场配置资源的表现形式。农地市场的决定性要素是充足的市场供给和有效的市场需求，它们交易的频数、规模和利润决定了市场的发展及完善。增加农地市场供给，提高农户转出意愿，大力发展二、三产业，提高农民非农收入，实现城乡公共服务均等化，消除农民进城的后顾之忧。增加农地市场需求，除了在农村内部积极培育新型农民和新型经营实体外，还必须打破农地经营上的城乡樊篱，引导和监督城市工商资本投入农业经营，既要为农业的规模化与产业化发展增添新鲜血液，又要防止工商资本对于农村土地的恶意侵占和不当利用。

4.细化扶持政策，保障土地流转实效

进一步细化基层操作性指导意见，避免政策“逆向调节”作用。现行普惠制的农业补贴政策，阻碍农村土地流转的副作用有所突显，既使激励粮食生产的效力大打折扣，又对促进和鼓励土地集中、实行规模经营形成了政策逆向调节。建议各级政府增加对种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体的支持力度。参照国际经验，财政金融支持政策可针对不同规模的经营主体区别对待、分类管理。对非主要务农户以鼓励退出为主，给予其流转财政补助，还可以尝试以农地转让换养老保险或城市公租房等方式进行补助。对主要务农户和农业企业以鼓励扩大经营规模为主，给予贷款优惠和种粮补贴。明确农业临时用地优惠政策，建立健全土地流转收益逐年递增机制，在实行保底分红的基础上，采取“实物测算、货币结算”的方法，降低农民和企业的经营风险。□

（作者分别系南京大学地理与海洋科学学院教授，省社科院农村所副所长）

责任编辑：许 筠