户籍改革如何协调好各方利益？

作者：方辉振

改革户籍制度不仅关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，更直接关系到农业转移人口的切身福祉与公平正义，关系到亿万城镇新旧居民的融合发展与和谐共处，意义十分重大。由于户籍与每个人的切身利益紧密相连，背后是医疗、教育、社保、养老等方方面面的保障和福利，户籍改革必然触及到一些深层次矛盾和重大利益调整，从而成为不同利益群体博弈的焦点之一。

与当地城镇居民的利益冲突。由于历史原因，我国城市及发达地区之间公共服务体系趋于封闭垄断，外来人口的进入势必会摊薄现有户籍居民的公共福利水平。上海有900万外来人口，北京有800万左右的外来人口，占到城市人口的40%，对于这样的城市，要解决户籍问题，同时要解决含在户籍上的公共福利，意味着政府的支出会在一定时间段内适当向外来人员倾斜，势必影响原来的居民福利。

与企业主的利益冲突。对企业来说，农民工能为企业生产提供廉价劳动力，但农民工医疗、工伤、住房等方面的保险支出对企业来说是不小的负担。不少企业对由农民工转化而来的新产业工人缺乏起码的尊重和保护，导致农民工的收入长期被拖欠。而给予农民工平等的市民权则意味着企业的劳动成本要进一步提高，产品将失去市场竞争力。

与当地城市政府的利益冲突。虽然农民工已在城镇就业，却只能分享城镇基础设施、公共交通、社会治安等非排他性公共服务，不能享有与城镇户籍捆绑在一起的政府补助性住房、子女在公立学校就学等排他性公共服务。根据测算，实现一个农民工完全市民化，解决好包括住房、医疗、社保等方面的排他性公共服务，需要投入10万—20万元。由于城镇公共服务经费依现有户籍人数而定，目前这些成本主要由流入地地方政府承担，这也是地方政府改革动力不足、并且“户改几乎遭遇所有市长的反对”的主要原因。

输入地政府与输出地政府的利益矛盾。目前中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民工市民化成本分担方式还缺乏相应的顶层设计。农民宅基地指标转化为城镇建设用地指标如何跨省流转分配，农民工各种社会保险如何在输出地与输入地之间衔接等问题仍没有得到有效解决。从“谁受益、谁承担”的经济学角度而言，流入地政府应当扮演分担成本的最重要角色。但是，成为市民后的农民工，其土地仍留在流出地，土地的收益仍归流出地所有；流出地还能从迁出农业劳动力的市民化中获取更大的外部性收益，如迁出农业劳动力的汇款，返乡创业等都能够带动迁出地的经济发展，这对要分担主要成本的流入地来说有失公平。

出现上述诸种利益矛盾冲突的原因，与户籍改革过程中的地区差异有关，但更重要的还是相关的制度创新滞后。破解这些难题，还需要从体制机制上找到解决办法。

构建包容融合机制。“社会包容”是户籍改革的前提和保障，只有做到所有的社会成员一起共享社会经济发展的成果，才能消除社会阶层、群体之间的隔阂和裂隙。为此，要大力推动“员工融入单位，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”四融合工程。用人单位应适应市场趋势，适应劳动力供求关系变化的新形势，合理分担市民化成本。加强对新生代农民工的职业道德教育，增强其敬业爱岗的精神；健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制；推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。学校要将农民工等外来人口子女与本地城镇学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁。发挥社区的社会融合功能，社区公共服务和文化设施向农民工等外来人口平等开放，促进农民工等外来人口融入城市生活。保障在本地城镇居住一定年限的农民工和外来人口群体拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使这一群体的利益有制度化的表达渠道。

构建成本分摊机制。明确中央政府、输入地、来源地和农民自身四个主体的责任，建立合理的户籍改革成本分担机制。针对城市公共服务产品的类别，采取差异化的转移支付与财政分担体系。按照“谁受益，谁承担”的原则来明确主体责任，对于享受人口红利的用工地来说，应更多承担责任。这项机制的形成与实际操作需要具备的基础条件就是建立起全国性的人口与劳动就业服务平台系统。在政府、企业和个人的成本分担方面，政府承担农民工等流动人口在义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房以及公用设施等方面的公共成本。企业需保证农民工工资正常增长，缴纳社保费用，并利用自有土地建设农民工集体宿舍。个人则需承担社保和住房的私人成本部分。此外，对于公共成本的分担，要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央政府重点承担跨省流动人口的公用成本，按照常住人口规模安排财政转移支付；省级政府重点承担省内跨市县农民工市民化的公共成本，按照推进基本公共服务均等化要求安排省以下财政转移支付；各地城市政府承担城市建设综合运营成本及基本公用服务支出等成本。

构建人地“挂钩”机制。当前城镇化中最大的问题是人口城镇化和土地城镇化的脱节，土地城镇化速度大幅快于人的城镇化。解决这一问题，必须明确土地制度改革受益的主体是宜居城镇的外来人口。根据城市实现农民工市民化的数量，在每年用地指标上增加一部分指标，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题；实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，剩余部分用于城市基本公共服务建设。对于外来人口多的城市，可以在为他们解决户籍、住房的同时，将其在原籍的土地由国家有偿收回。根据收回土地的指标，给解决农民户籍的城市一定的建设用地指标。这样，户籍制度改革与土地制度改革就可以实现联动。由于短期内农民工市民化对流入地政府而言将形成明显的财政压力，而流出地政府相对受益。对此，可从“钱”、“地”两个方面来考虑调剂：一是流出地政府向中央政府上交部分土地收益，然后由中央政府通过转移支付的方式专门用于流入地政府的农民工市民化工作。二是可考虑在流出地和流入地之间建立一个土地指标的增减挂钩机制，流出地政府收储的农民转让的承包地指标和宅基地指标，拿出一部分协调给流入地政府。

构建流动保障机制。一是土地权利资本化机制。土地是农民最基本的生产资料、维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革。对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户。通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城；规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿。二是社会保障可接续机制。为促进人口自由流动，保障国民基本社会权益，可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。起步阶段保障包的内容可包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可接续。这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，随着时间推移逐步扩展内容、提高水平，并最终取代户籍制。□

（作者系南京市委党校工商管理教研部主任、教授）

责任编辑：尤 健