加强生态文明制度体系建设

作者：李宗尧

生态文明建设是关乎民族未来的长远大计，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。十八届三中全会对生态文明建设做出了新的战略部署，提出以系统完整的制度体系保护生态环境，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，全面推进生态文明建设。

加强生态文明制度体系建设的深刻意义

加强生态文明制度建设是融合“五大建设”的客观要求。中国特色社会主义事业总体布局由“五大建设”有机构成，必须把生态文明建设融入到其他“四大建设”的各方面和全过程。“五大建设”在要素构成、组织结构、典型特征和评价体系等方面存在诸多差异，加强生态文明制度建设，可以从顶层设计的角度，把生态文明理念落到其他四大建设的推进过程中，把人与自然和谐的生态文明理念融入、贯彻于生产、生活的全领域。

加强制度建设是完善生态文明建设核心内容的客观要求。生态文明制度既是约束人类行为的规则，同时也是衡量生态文明水平的标尺。良好的生态环境是生态文明的硬实力，先进的制度体系是生态文明的软实力。制度的先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。生态文明建设的四大任务中，生态文明制度居于核心。

加强制度体系建设是应对生态文明建设复杂性的客观要求。由于生态环境问题的表现形式多样、成因复杂、相关主体多元，需要制定大量相应的制度，加之生态文明建设还涉及国土空间开发、资源节约利用等诸方面，也需要有力的制度保障，因此，生态文明制度必将是一个系统和完整的体系。

加强严格的制度体系建设是应对日益严峻挑战的客观要求。我国目前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势十分严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，并呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，这已经成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍和中华民族永续发展的重大隐患。生态产品成为当今中国最短缺的产品，生态差距成为最大的发展差距。这迫切要求建设严格的生态文明制度体系，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供制度保障。江苏省发展水平处于全国省区的前列，经济总量占到全国1/10，人均GDP超过了1万美元，正处于经济加快转型升级的关键时期，加之人口密度大、人均环境容量小、单位国土面积工业污染负荷高的特殊省情，决定了生态文明建设的紧迫性和艰巨性。构建严格的生态文明制度体系、适时拓展生态文明的新内容，这既符合中央的指导精神，又贴近江苏的省情实际，也是对人民群众的热情期盼的具体回应，同时也是在推进生态文明建设工作中先行一步、率先一步、领先一步的具体体现。

生态文明制度体系的构成

生态文明建设是一项复杂的系统工程，既需要各方面的共同努力，也需要严格的制度体系予以保障。生态文明制度是指一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式可以是正式制度（原则、法律、条例等），也可以是非正式制度（伦理、道德、惯例等）。生态文明制度体系的构成与保障作用体现在以下五个方面。

以生态文化制度提升知行水平。在生态文明建设中，应充分发挥生态文化的先导作用，通过生态文化制度的引导和约束，强化公众的生态意识，倡导绿色消费方式和低碳生活方式，使人人成为生态文明建设的参与者、监督者。坚持生态建设信息公开、公众听证制度，为公众行使知情权、参与权、监督权创造条件；以制度的形式把生态文明教育纳入各层次教育体系，使生态文明成为全社会的自觉行动和共同追求。

以生态空间制度优化开发格局。优化国土空间开发格局，是解决我国区域开发中存在问题的根本途径。以制度管控国土空间用途，科学划定生态红线，是事关发展全局和子孙后代利益的一件大事。江苏结合主体功能区建设，科学评估和优化调整全省重要生态功能区，从制度上把重要生态功能区作为禁止或限制开发区域严格保护，确保受保护国土面积不低于20％，做到生态红线应划尽划、留足空间，为子孙后代留下更多的生态资产。

以生态经济制度促进转型发展。完善生态经济制度，加快经济活动的绿色化、无害化，助推发展方式的生态化转型。重点是完善农产品标准体系和技术规范，加快传统农业向生态农业转变。完善节能减排、循环经济技术规范，限制高能耗、高污染的行业和企业，加速传统工业向新型工业转变，提高资源利用效率及社会综合效益，减轻工业生产对环境、资源的压力与影响。完善全过程绿色管理规范，从制度层面倡导绿色消费，提供绿色服务，对服务业进行生态化改进。

以生态保护制度提升生活品质。当前江苏省应借鉴水环境保护经验，重点关注大气环境质量的提升，完善主要污染物排放综合防治、联防联控制度，特别是推进区域之间的空气质量联防联控制度。强化全方位的生态安全制度，既强调生物生态的多样化，也要高度警惕外来物种的入侵和外来污染源的输入；既重视居民饮用水源地的保护，也要重视土壤污染防治，全力保障食品安全。

以生态考核制度明确监管责任。生态文明制度体系的核心是制定出符合生态文明要求的评价体系、考核办法，特别是建立严厉的责任追究和明确的奖惩制度。同时处理好地方政府政绩考核周期短与生态环境考核周期长的矛盾，提高生态环境保护指标在地方政府政绩考核中的权重，积极探索实施生态文明追踪考核制度，适当缩短生态环境考核的周期，保持考核的有效性和连续性。

推进江苏生态文明制度体系建设的重点任务

优化干部考核制度，提升政府的领导能力。江苏把中央新要求贯彻于生态文明建设的全局谋篇中，确立了江苏生态文明建设的总体目标，用10年左右时间率先建成全国生态文明建设示范区。为更好地完成这一具有江苏特色的生态文明建设的顶层设计和战略布署，必须在已有的基础上进一步明确细化各地、各部门的差别化目标和重点工作，进一步改革党政干部考核评价制度，加大对生态文明建设的问责力度，把生态文明建设实绩作为任用干部的重要依据。

强化法治管理制度，提高决策的执行能力。法律制度是生态文明建设的根本保障，地方人大应加快出台促进生态文明建设的法规。针对群众日益关注的大气环境质量，及时制定实施大气污染防治条例等地方法规。针对江苏污染负荷大的现状，坚持将企业达标排放作为执法的重中之重，严厉打击环境违法行为。完善依法治污的法制环境，增强环境执法的威慑力。加强环保执法队伍自身建设，大力支持环保能力标准化建设和环境管理的科技水平，提升环境质量监管的时效性和针对性。

完善市场经济制度，提高资源的配置能力。充分发挥市场机制在生态文明建设中的作用。针对江苏资源短缺的省情，积极探索资源性产品价格和税费改革，完善资源有偿使用、排污权交易和生态补偿制度。从制度上保证市场在反映供求关系、资源稀缺程度和生态产品公平分配的作用。以市场经济制度促进资源节约、环境保护，倒逼产业结构转型升级。总结长三角地区水环境治理中的区域协作经验，探索区域大气污染联防联控制度。

加快形成生态文化制度，提高全社会的自觉行动能力。公众参与制度是提升公众生态文明建设自觉性的前提。发挥江苏省公众现代环境公益意识和环境权利意识较强的优势，倡导绿色消费、环保生活。从法律和政策上鼓励发展民间环保团体组织，完善公众参与环评的办法，明确媒体监督、强制听证和公益诉讼的相关支持政策，通过信息的公开透明，从制度上保障决策的民主化与科学化。□

（作者系省委党校经济学教研部教授、博士）责任编辑：金 雯