深化财政改革应突出“民生导向”

作者：张云天 高 玮

公共财政在很大程度上就是民生财政，民生的改善离不开公共财政的支持。在科学发展观“以人为本”理念的指引下，财政的支出结构正在转变为“民生导向”。近年来，促进各项社会事业发展、着力改善民生的支出尤为突出，安排用于人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化等方面的民生支出基本上都大幅增长。但是，民生财政不仅要体现为对某些领域的量的扩大，而且要从理念、目标、体制、机制、管理等方面进行全面系统的质的提升。

上一轮财政体制改革的巨大成效与不足

我省原财政体制从2008年开始实行，已于2012年到期。原财政体制运行5年多来，较好地推动了全省经济转型升级，有效地促进了全省区域协调发展，有力地保障了省委、省政府各项决策部署的贯彻落实。

一是经济综合实力稳步增强。这一轮财政体制通过调整各税种不同的集中比例，突出科学发展导向，引导各地加快转变经济发展方式，缓解资源环境压力。通过分税制体制和激励机制双重作用，调动了各地又好又快发展经济、增加财政收入的积极性。实现了财政收入连年、持续大幅增长，2012年公共财政收支分别是2007年的2.6倍和2.8倍，年均增幅达21.2%和22.4%。

二是助推了经济结构调整和产业转型升级。通过相关激励政策的实施，有效发挥了导向和调节作用，促进了经济增长极的打造；通过调整省与市县之间的分配关系，强化了转型发展的利益导向，制定十大重点产业调整振兴规划，启动实施新兴产业倍增、服务业提速、传统产业升级计划，促进了战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业发展，产业结构明显优化。

三是民生保障水平进一步提高。财政资源更多地向民生和经济社会发展的薄弱环节、薄弱地区倾斜。2008年以来，在国际金融危机中省财政将新增财力全部投向民生、“三农”和社会事业薄弱环节。教育支出成为我省公共财政的第一大支出，全省基本实现了新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险、城乡低保、新型农村养老保险“四个全覆盖”。

随着我省经济社会发展进入新阶段，财政体制也面临着一些新情况和新问题，收入划分、收入质量、激励机制和转移支付制度等需要通过深化改革加以改进和完善。

一是政府间“财力”与“事权”不够匹配。市县需要保障和提供的公共服务日益增多，如公务员规范津补贴、义务教育和事业单位绩效工资、基层医疗卫生机构债务化解、教育现代化创建等，都由市县财政承担。上级部门采取联合发文形式对某项支出提出具体安排标准，没有考虑地方实际支出标准和需要，容易引起攀比，导致地方支出负担较重。

二是转移支付结构有待优化。一般性转移支付的规模偏小，且主要来源于原体制性转移支付，补助种类设置过多，确定各地转移支付的方法单一，调节财力均等化的作用有限。从专项转移支付补助看，也存在着项目设置过多，资金投入零星分散等问题，而且很多项目主要由政府各部门按照“条条”管理转移到下级政府，容易造成地方多头申请、重复要钱的现象产生。

新一轮财政体制改革的原则与重点

要推进国家治理体系和治理能力现代化，必须首先实现财政体制的现代化。财政制度安排涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，现行财税体制在实施中出现不少问题，如预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题。为全面贯彻落实党的十八届三中全会和省委十二届六次全会精神，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于促进区域协调发展、有利于促进基本公共服务均等化的现代财政制度，我省及时调整了原有的财政体制，新一轮财政体制执行期为2014-2017年，制定新一轮财政体制的原则是：

一是划清政府和市场的边界。需要按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，来界定政府财政配置资源的范围。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。凡是市场能发挥作用的，政府要简政放权，不要去干预；凡是市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位。财政应主动根据这些要求进行资源配置相应调整，把财政资源更多更好地配置到公共产品和公共服务的提供上来。

二是强化激励约束，加大财政调节力度。完善区域性优惠政策，引导地方加快推进经济转型升级，更加注重提升经济发展和财政收入质量；坚持财力下倾，健全市县基本财力保障机制，进一步增强基层政府提供基本公共服务的能力，促进城乡区域基本公共服务均等化；加大民生投入，推进城乡一体化进程；完善转移支付制度，优化转移支付结构，促进省市县之间财力配置更加公平、均衡、高效；提升分配绩效，在保持原财政体制相对稳定的基础上，进一步调整财政收入分配关系；加强生态文明建设，建立省级生态补偿财政转移支付制度，转移支付资金用于环境治理和生态修复；加强收入征管，实行科学精细严格的财政收支管理制度，厉行节约，提高资金使用效率；健全财力与事权相匹配的体制，为实现“两个率先”提供有力保障。

新体制下民生发展展望

2014年省级财力将重点用于“八项工程”、“十项举措”和省政府确定的十个方面工作、十件民生实事、新型城镇化建设等，集中财力办大事。农林水、社会保障和就业、教育、医疗卫生及计划生育、科技、节能环保、文化体育与传媒是今年省级重点投入的项目，民生支出将得到保障，省级民生支出占公共财政支出比例达80%左右。同时，将进一步完善机制，堵塞漏洞，规范运作，切实把民生资金管好用好。实施财政支出绩效评价制度，强化绩效评价对预算的约束作用，对专项资金分配、使用和管理等方面违法违纪行为要进行责任追究。此外，还要发挥财政资金杠杆作用，通过调整财政支出结构，完善奖补政策，吸引更多社会资金投入民生领域。

可以预见，随着新一轮财政体制的确立，财政支持将更多倾向民生，广大人民群众将得到更多的实惠。首先，将保证社会保障与就业支出。提高企业退休人员基本养老金和城乡居民养老保险基础养老最低标准，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，加大社会养老服务体系建设。其次，将保证医疗卫生与计划生育支出。新农合和城镇居民医保财政补助标准提高到每人每年320元，逐步完善公立医院和基层医疗卫生机构补偿机制。全面实施城乡居民大病保险，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用报销比例分别不低于80%、70%和75%。此外，将保证教育支出。继续提高农村义务教育生均公用经费补助标准，改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，提高省属高校生均拨款基准定额标准，支持基础教育优质教育均衡发展，扩大学前教育资源。□

（作者单位：江苏省财政科学研究所）

责任编辑：刘 忠