如何破解 “宁信访不信法”？

作者：童 星

在信访和法治之间，不能以其中一个否定另一个，而应并行不悖深化两种制度改革，最大限度发挥两套制度安排的正向合力。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求改革信访工作制度，“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，这为正确处理法治与信访的关系指明了方向。

信访制度是中国共产党的独创，对社会动员和冲突化解有着不可替代的积极作用；法治国家作为我党的执政理念，则是实现社会和谐稳定、国家长治久安的根本保证。在信访和法治二者之间，我们不能以其中一个去否定另一个，而应并行不悖地深化信访制度改革和司法体制改革，最大限度地发挥出这两套制度安排的正向合力。

现在社会上的确存在着“宁信访不信法”的偏向，甚至出现“缠访”、“闹访”和“上访专业户”现象。究其原因，除了我国历史上一直有着“人治大于法治”、民众“不惯诉讼，但求上官做主”的传统以外，主要是由于：民众权利表达和实现机制有缺漏，其合法权益常常被行政权力和强势群体所侵蚀，维护自身合法权益的抗争又常常被行政权力以“维稳”为由加以压制；政府执法、管理和服务方式粗放，尤其是在事关群众利益最直接、最现实也是群众最关心的领域，工作不细致，教育不到位，甚至行为有偏袒，据悉，最高人民法院行政庭受理的涉诉信访案件中，位列前五位的案件类型分别是房屋拆迁、土地管理、治安管理、房屋登记和社会保障；法律对证据及取证方式、起诉时限、诉讼费用等均有较严格的要求，司法救济不力，而信访门槛低，加上有些司法判决不公正，老百姓有了诉求和冤屈，倾向于首选信访；矛盾纠纷排解途径不畅，面对各种错综复杂的利益冲突，相关责任部门缺乏担当精神，往往敷衍推诿，久拖不决，企盼“大事化小、小事化了”；信访事项的解决往往依赖于领导特别是主要领导的批示和干预，而部分领导处理问题时往往考虑“控制局势、维护稳定”的宏观需要，疏于对问题本身的细节考虑，这就导致上访收益与上访人“闹”的程度紧密相关，“大闹大解决、小闹小解决”，甚至出现信访推翻司法判决的情况，从而损害法律权威。

面对群众中存在的“宁信访不信法”的偏向，相关上级机关提出了“信访排名”的考核举措和不得“越级上访”、“进京上访”的禁令；上有政策则下有对策，有的地方便以“维稳”为由，调动大量人力、物力、财力，层层拦访、截访，无视信访人的表达权、自由权、人身权、生命权；“上访”和“截访”的对抗，“维权”和“维稳”的博弈，又引发了“取消信访”的呼吁。

解开这个“死结”，关键是按照三中全会精神，尽快建立完善涉法涉诉信访依法终结制度，把信访问题纳入法治轨道解决。

第一，为信访正名，进一步加强和完善信访制度。“信访”原本包括来信和来访（现在的来信除了纸质信件以外，更添了短信、电子邮件、微博、微信等新形式），“信访”不等于“上访”，“上访”只是“信访”中的一种形式，且对于信访人来说还是成本代价较大的一种形式。“上访”又不等于“缠访”、“闹访”，群众之所以上访，说明他们相信党和政府、相信信访机构；群众之所以越级上访，是因为他们相信上级党委和政府、上级信访部门会更加公正。我们不能将“上访”都视为“缠访”、“闹访”，不能将“访民”都视为“刁民”。如果层层拦访、截访，以侵犯信访人的表达权、自由权、人身权的方式来堵塞言路、粉饰太平，这就逼着信访人去走体制外之路——或参与乃至组织群体性事件，或采取个体性极端行为报复社会。所以，不应当禁止“越级上访”和“进京上访”，而应当换个思路来改善我们的信访工作。既然转型期客观存在着大量的矛盾冲突，就应当引导人们通过包括法治、信访在内的各种合法途径来表达诉求、解决问题，从而从源头上减少群体性事件和个人极端行为发生的概率。信访机构应开通网上受理信访、提高群众来信办理效率，领导干部要迈开双腿深入群众之中、听取意见解决问题，以便进一步降低群众反映问题、表达诉求的成本。既然党和政府制定了信访制度、设立了信访机构，以“信访排名”和各种变相的禁令来遏制信访，就是不可取的。可以改用以下指标来考核评价信访系统乃至整个权力机关的工作绩效：来信来访量/群体性事件量，来信量/来访量，首次信访量/重复信访量，信访结案量/信访立案量，个人上访量/群体上访量，等等。这些指标数据的提升，表明信访系统乃至整个权力机关的工作是有成效的，值得肯定的。通过更新考核评价体系，引导各级干部以更加积极的态度回应群众的诉求。

第二，坚守司法公正的底线，夯实群众信法的基础。《决定》强调指出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。在这里，公正排在高效和权威之前，有了公正才谈得上高效和权威。司法公正是司法系统运行的底线，也是群众信法的基础和前提。应当反思的是，当前究竟是因为信访制度的存在而损害司法的独立与权威，还是因为司法的独立与权威不足而导致民众更愿意找信访部门为其解决问题？司法的公正高效权威只有依靠自身的努力方能确立，企图通过取消其他部门的办法来树立司法的权威是本末倒置。为确保依法独立公正行使审判权检察权，有必要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，推动省以下地方法院、检察院人财物的统一管理，完善主审法官、合议庭办案责任制，广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，从制度上杜绝行政权力干扰司法公正执法的行为，杜绝权钱合谋在减刑、假释、保外就医等环节“钻空子”以逃脱法律制裁的行为，严厉打击“知法犯法”的司法腐败行为。

第三，拓宽司法和调解渠道，完善信访、司法和调解对接互补机制，分流社会矛盾。一是完善法律援助制度，加强法律援助中心建设，引导适用于司法渠道的诉求通过法律援助中心进行代理。对于涉法涉诉信访，通过法律援助中心和法院信访机构在司法系统内依照法定程序解决，避免信访对司法的干扰。近年来上海市高级人民法院创新了一套涉法涉诉信访接待的“五官法”，即“慧眼-聪耳-灵鼻-巧口-真心”，以及涉法涉诉信访矛盾化解工作“三步法”，即“释法明理→情绪疏导→扶贫帮困”，收到很好的效果，值得借鉴。二是加强基层力量，做好群众工作，通过社区服务网络和治理网格的建设，引导适用于调解渠道的诉求通过人民调解和大调解制度得到解决，充分发挥群众自我教育、自我管理的积极性。三是完善信访、司法和调解分流、对接、互补机制，使信访制度重点协调政府部门与群众之间的矛盾冲突，一般而言，这类矛盾是难以通过司法和调解渠道得到解决的。在党委、人大、政府、法院、检察院及有关部门之间，建立各级各类信访信息共享机制，建设信访事项信息互通平台。在此基础上，做到司法诉讼事项与一般信访事项分开登录、各走程序、独立管理、结果互通共享；确定同一信访事项的包案、转案机制，避免同一信访事项在不同机构重复出现，减少重复工作和信访事项积累。应当明确规定，凡是正在行政复议、行政申诉、人民调解、仲裁、诉讼程序中的事项，人民法院判决裁定已经生效的事项，以及已经信访程序终结的事项，信访机构均不予受理。此后仍然无理“缠访”、“闹访”的，通过法律程序予以终结，并上传各级各类信访机构信息平台，适宜公开的还要向社会公示。从而既充分肯定和保障公民表达权和议政权，又维护司法的权威和法治的基础。□

（作者单位：南京大学）

责任编辑：尤 健