准确把握“赋予农民更多财产权利”内涵

作者：包宗顺

党的十八届三中全会决定明确提出要“赋予农民更多财产权利”。紧接着召开的中央农村工作会议和2014年中央一号文件，对推进改革，赋予农民更多财产权利，作了更为明确、具体的部署和要求。如何正确理解中央精神、怎样赋予农民更多财产权利并防范政策执行过程中可能出现的偏差，有待在实践中不断探索。

明确法律已赋予农民的财产权利

讨论怎样赋予农民更多的财产权利前，首先要知道现行的法律规章已经赋予农民哪些财产权利。

首先是一般意义上的农民私有财产权利受宪法保护。如农民符合相关规章自建的住房、自购的农机具、机动车、家具等，均属于农民私有财产。我国宪法明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。

其次是除上述一般意义上的农民私有财产权利外，十八届三中全会前法律已赋予农民的财产权利。主要包括：宅基地使用权、农村集体土地（“四荒地”、山林、水面）承包经营权和农村集体资产股权等。我国宪法明确规定了农村土地的集体所有性质：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。我国承包法和物权法则又明确赋予了农村集体经济组织成员对农村集体土地和宅基地的用益物权。承包法规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”、“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。物权法则规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”、“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。

农村集体资产股权是以农村集体资产，特别是农村集体经营性资产为依据，通过设立农村社区股份合作社，将农村集体资产量化到社区内成员而实现的。目前农村集体拥有经营性资产并能在年终实现资产收益按股分红的，主要在经济发达地区农村。江苏2002年从苏州吴县（现为吴中区）开始试点，直到目前为止，农村社区股份合作社仍然主要分布在苏南地区。大陆法系传统公司法理论认为，股权既非债权，又非物权，而是基于股东地位而取得的包括财产权和经营管理权在内的多种权利的集合体。2009年通过的《江苏省农民专业合作社条例》，将农村社区股份合作社纳入其规范内容。该条例规定：“农村集体经济组织成员可以以量化到其名下的集体经营性净资产份额作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社（以下称农村社区股份合作社）”，“农村社区股份合作社成员退社的，量化到其名下的集体资产份额和公积金份额可以通过赠与、转让等方式流转给本社其他成员，但不得从合作社撤资变现”。

如何赋予农民更多财产权利

首先，要落实法律赋予农民的财产权利。三中全会前我国相关法律法规已经赋予农民集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产股权等。问题在于法律赋予农民的财产权利是否得到了切实保障？无论是农民的土地承包经营权，还是农户宅基地使用权，亦或农村集体资产股权，集体经济组织成员间的权属是否明晰？有否确权颁证？拥有较多集体资产的村组，集体资产是否折股公平量化到了相应农村集体经济组织成员头上？村组集体资产收益在年终是否按照相关法规和合理比例实现按股分红？等等。上述问题的存在，决定农村改革的首要任务仍是落实法律赋予农民的财产权利。当前许多农村土地承包诉讼案件，往往是由于一些地方存在着土地调整、收回，尤其是频繁和随意收回、调整等违法现象导致的。正因如此，今年中央一号文件要求各地：“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题”。今年省委一号文件提出更加明确、具体的工作部署：“2014年基本完成农民宅基地、农村集体建设用地确权登记颁证工作”。“2014年，全省每个市都要选择1个县（市、区）整县开展土地承包经营权确权登记颁证试点，每个县（市、区）都要选择1个乡镇开展试点，力争用3年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。

其次，拓展农民财产性收入渠道。落实法律法规赋予农民的财产权利和拓展农民增加财产性收入的渠道，是赋予农民更多财产权利的两个方面。前者是基础，没有前者，拓展农民财产性收入渠道便成为无源之水。在法律法规赋予农民的财产权利首先得到全面落实的情况下，从哪些方面着手来拓展农民增加财产性收入的渠道呢？主要包括：一是保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予合理补偿。二是在积极赋予农民对集体资产股份占有、收益权的基础上，拓展农民对集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承权。三是建立农村产权流转交易市场，推动农民产权流转交易公开、公正、规范运行，通过市场交易确定价格和实现流转。四是在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

第三，修订完善相关法律法规。现行的许多法律条文，与三中全会决定提出的赋予农民更多财产权利的改革思路存在抵触和不协调，迫切需要修订完善。如，集体资产折股公平量化到相应农村集体经济组织成员，需要从国家法律层面加以明确；土地承包经营权的有偿退出，涉及土地承包法的修改；现行的物权法规定农民对宅基地只有占有和使用的权利，没有明确转让处置的权利，改革完善农村宅基地制度，则涉及《物权法》的修改完善。同样，现行物权法规定农民的土地承包经营权包括占有、使用和收益的权利，并可以采取转包、互换、转让等方式流转，但未涉及抵押、担保权问题；建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，则涉及《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律条款的修订等等。这样才能破除原来对非农业建设用地全面实行“先征后用”的国家垄断“批租”制度。

防范政策执行偏差和误读

赋予农民更多的财产权利，是激发农业农村发展活力，增加农民收入的重大改革。各级党委、政府部门应积极推进此项改革，但同时也要防范对农村产权改革政策的误读和政策执行的偏离。

一是不得损害农民利益。赋予农民更多财产权利，拓展农民财产性收入渠道，是为了保护农民权益，增加农民收入。前述各项农民产权的处置，退出也好，转让也罢，必须坚持依法自愿有偿原则，充分尊重农民意愿，不得损害农民利益。

二是确保土地流转规范有序进行。关于农村土地承包经营权的流转，当前各地较为常见的问题包括：有些地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，损害了农民的利益；有些地方盲目引进工商资本长时间、大规模租赁和经营农户承包地，加剧了土地的“非粮化”。因此，农业部近日发出通知，要求全国各地要始终坚持依法自愿有偿原则，切实尊重农民意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

三是严防农村集体土地流转“非农化”。三中全会决定发布后，针对社会上对农村集体土地流转政策的种种误读，国土资源部、建设部等国家相关部委纷纷发文加以匡正，强调农村土地管理制度改革要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进，严格依据经中央批准的改革方案、在批准的试点范围内进行，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模、乱占滥用耕地。农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。□

（作者系省社科院农村发展研究所所长）

责任编辑：尤 健