全面深化改革的逻辑与方法

　　主讲嘉宾 刘志彪

　　核心提示：

　　●全面深化改革的基本目标是推进治理能力、治理体系现代化，而实现这个目标要从经济领域开始。

　　●财政关系的改革，应该成为全面深化改革的枢纽环节和优先选择。

　　●这次改革和20年前改革最关键的不同，就是阻力会更大，有巨量工作要做。党的十八届三中全会提出了十五个改革内容，六十块改革意见，具体的改革措施有336条。这336条改革到各个省又具体化成400多条。但新的改革已经不像过去那样容易找到突破口，这是一个客观的问题，是利益多元化的体现和结果。因此，今天我们就从经济学的视角来探讨一下全面深化改革的逻辑与方法问题。

　　一、改革的总目标与基本逻辑

　　前不久习近平总书记在中央党校省部级干部学习班里讲了关于全面深化改革总目标的问题，强调这个目标就是两句话：第一句话，坚持完善和发展中国社会主义道路；第二句话，推进国家治理体系和治理能力现代化。第一句我认为就是要坚持中国国产党的领导。第二句话，推进国家治理体系和治理能力现代化，我认为有两层意思，一个就是要建立一个制度，第二个就是在制度既定的情况下要提高能力，就相当于我们讲的“法制”和“法治”这两个关系。这次改革的目标是要落实在提高治理能力、推进治理体系现代化这个方面，而不是什么市场化取向的改革。市场化取向的改革是为国家治理体系、治理能力现代化服务的。正是因为这样一种改革的目标取向，改革的问题要比原来想的复杂得多。提高整个国家治理体系和治理能力现代化的水平，涉及到五位一体的方方面面。因此只有知道这个改革目标，我们才能知道将来改革要做什么、怎么做、为什么要这样做等问题。

　　三中全会报告中提出以经济体制改革为牵引，拉动五位一体的全面深化改革。这就是说这次全面深化改革要从经济体制开始，这个对于我们把握未来的形势、未来的走向是非常重要的。

　　关于改革的目标还要把握的，就是经济体制改革的核心问题是正确地处理好政府与市场的关系，这也是三中全会报告里面的一个重要的表述。全面深化改革的基本目标是推进治理能力、治理体系现代化，而实现这个目标要从经济领域开始。从经济领域开始重要的不是所有制改革，而是要处理政府与市场的关系。根据全国两会期间总理工作报告中提出的宏观要稳、微观要活、社会政策要托底的这样一个要求，重点是要解决政府在市场经济当中的缺位、越位和错位的问题。具体来说，近年政府行政体制改革要做两件事，第一件是要建立社会诚信体系，建立企业失信的黑名单制度，第二件事是要进行负面清单管理。我认为政府方面改革负面清单管理是非常有意义的。负面清单管理实际上就是把“黑箱”变成“白箱”，把政府权力的底牌亮出来，达到阳光政府的要求。当然可能这个清单很长，还需要很长时间的探索、各部门的协调，逐步减少清单数量。

　　政府和市场的关系是不是就是我们讲的政府与企业的关系呢？现在很多人把这二者等同，事实上他们搞错了一点，在整个中国，政府与市场的关系中最重要的不是政府与企业的关系，而是中央和地方的关系。在西方经济体系中，它的中央银行，它的财政部直接面对底下的企业，地方政府在经济发展领域中基本上是不起什么作用的。但在我国，地方政府的经济动力要比西方国家和其它发展中国家大得多。

　　二、全面深化改革的优先领域

　　中央与地方的关系是全面深化改革的重点环节和优先领域。三中全会报告里面有一句非常重要的话，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。确实，财政问题解决了，经济问题就基本解决了。

　　财政不仅仅是经济支柱的问题，它还是五位一体改革的支柱。五位一体的改革要从财政开始，发挥经济体制的牵引作用，必须首先发挥财政体制的牵引作用。

　　比如说生态环境问题，看起来是在生态领域产生的，实际上是在财政领域当中产生的，只是在生态领域表现出来而已。如果不是在这种GDP的竞赛体制下追求财政收入，生态环境就不可能会出什么问题。地方追求财政收入，会增加环境问题本身解决的难度。

　　我国的财政是发展型财政。发展型财政把钱大多用于搞经济建设了，所以解决中国社会发展滞后问题、文化发展滞后问题，必须改进财政工作，才可以根本地解决社会发展问题。这直接影响到五位一体改革任务的实现。

　　另外还有一个阳光政府、政府财政的透明化问题。各级政府如果真正做到财政透明，让社会知道钱从哪来、用到哪去，坦然面对公众的质疑，那这样的政府一定是阳光政府、法治政府和服务型政府。所以行政体制改革，财政也是一个重要的基础。再比如司法改革的重要方向，是在涉及到跨地区的经济案件方面“去地方政府化”，即涉及到跨地区的经济案件的判定权力全部收回中央，地方只管一般的刑事案件，除了法院、检察院的领导受中央任命外，经费预算也要来自于中央财政。事实上下一步司法改革就是要把地方政府的经济审判权力收回中央，垂直化管理。去地方政府化，主要是怕地方政府出于经济利益干预司法公正。

　　在现行的行政管理体制下，中央与地方的关系主要表现为经济关系也就是财力的关系，基本上涉及到三个方面，一是钱从哪里来，二是钱到哪里去，三是钱和事怎么平衡。可以说，目前的财政结构是导致经济社会问题的根源。

　　举一个现实的例子，房价失控的根本原因是什么？是地方政府。地方政府的财政收入当中，有60%-70%是来自于土地。因此地方政府天然具有提升地价和房价的内在冲动。成立土地储备中心，作为垄断者，把土地一块块放出来，然后价格越放越高，所有的地方都是这样。因此房产价格失控的原因，是地方政府财政的问题。

　　还有产能失度问题，几乎所有的行业都产能过剩。现在我国经济的风险，主要来源于实体经济里面的产能过剩。钢铁、建材，包括平板玻璃、新能源，所有的一切，只要工业能制造的，几乎都过剩。唯一短缺的是服务领域，如优质教育、医疗等。过剩最严重的，50%以上的就是六大行业，这六大行业已经长成了“僵尸企业”，这些企业只消耗资源，不再创造财富。为什么会这样？是地方政府追求财政利益，对产能的无序追求导致的。因为如果不投资这些产能，就没有办法获得财政收入，特别是税收，主要是增值税。就是说，如果没有产能，不能够产能化就没有产品销售出去，没有销售就没有增值税。所以一定要加工，加工后增值然后收税。现在地方政府税，主要是增值税，增值税当中3/4交给中央，1/4自己保留，是最主要财政来源。所以产能过剩问题，与产业政策的地方化是有关系的，产能过剩的背后是一个利益问题。

　　再比如债务失当问题，现在地方政府债务越来越高。在地方政府平台表现的债务中，有四个比较危险的结构性特征：第一个特征，这些钱都来自于商业银行。世界上其他的国家的地方政府一般是欠全社会的钱，很少有国家像我们这样，政府欠的是全部是商业银行的钱，把风险全部压在商业银行上。第二个特征，地方政府所有的钱，都是短期资金的长期使用，是期限错配。商业银行的借贷，三年、五年要归还，而地方政府投资的很多项目，都是微利，甚至是亏本的，增长缓慢，资本回收时间漫长，都是短期资金的长期使用。第三个特征，地方政府借来的钱，几乎都是以土地作为抵押品。土地炒得越高，从商业银行贷的钱越多，风险也越大。万一房地产价格下跌，引起土地价格下跌，就会引发金融风险。第四个特征，地方政府投资的这些项目都是底层资产回报率很低的项目，整个地方政府对于基础设施的投资平均回报率不超过3%。而现在地方政府从银行贷款的利率，一般来说，最少是百分之十几。收支怎么能平衡？

　　结构上存在的这四大问题，其实都归咎于财政问题，都源于我国地方政府没有除信贷资金以外的、长期稳定的融资渠道，无法保证地方的资金来源。比如说高铁，高铁的建设是非常好的，社会收益很高但是项目收益很低，本来应该是中央财政补贴它的投资的外部性。这种投资的基础设施的外部性非常明显，缩短人的移动时间、沿途旅游发展、房地产等增值就是显著表现。要地方政府承担区域性和跨区域性建设，但是财政收入又要地方政府自己解决。地方政府在没有资金的情况下，只有向银行借款。而且为了追求GDP发展，这些基础类项目地方政府又不得不做。

　　在房价失控、产能失度、债务失当的问题之外，还有一个货币失序的问题。货币失序实际上就是货币发行过量。这个问题虽然学界有不同的看法，但实际上老百姓在生活中从币值变化中能够切身地感受到货币发多了。现在的货币大概流向了以下几个地方：第一，去了“僵尸企业”。那么多产能过剩的“僵尸企业”需要维持生计。第二，去了政府平台。政府平台虽然现在增量限制得很严，但是还要给存量还本付息。第三，去了房地产，以及用于应对房地产涨价的问题。第四，去了利率飙升，要支付高利率。

　　货币的这四个去向，根本没有用于实体经济。由于虚拟经济过度，实体经济融资成本极高，还面临着生产要素成本不断上升，难以存活的现状。货币失序也不完全是总量失序，它的流动结构也有失序性问题，有的时候结构问题比总量问题还要重要。这些问题导致了结构的失衡和增长的失速。实体经济衰退了，增长能力也就削弱了。

　　综上所述，中央和地方财政关系的改革，应该成为全面深化改革的枢纽环节和优先选择。

　　三、这一轮改革需温故而知新

　　关于财税体制改革的重点环节和领域，先回顾一下20年前的情况。当时的基本背景是，党的十一届三中全会之后，为了充分调动企业和地方的积极性，以放权让利为主，形成了“大包干”的体制。这个包干体制不仅是对公有企业进行包干，对地方政府的财税也进行包干，简单地说，就是每年上交一个定额资金，剩下自行支配。地方政府的积极性因此提高了。这对生产积极性的改善、生产效率的提高，对全国经济活力的提高，都起了巨大的作用。但也带来一个问题，就是中央财政收入增长比地方财政收入增长慢得多。如1993年广东地方财政增加32%，中央在广东的财政收入却下降了11%。当时像印度这样的国家，中央财政收入占60%，现代化的国家，尤其是西方发达国家，中央财政收入要占整个国家财政收入的70%。而当时中央财政收入占全国的财政收入不足30%。中央财政所负担的国防、外交、重大项目建设以及巨大的政府日常开支都没有办法解决，中央财政多年出现赤字。

　　党的十四大决定，从1994年开始，进行一系列以建设社会主义市场经济体制为目标的改革，重点是进行财税体制改革。财税体制改革是当时最重要的改革，也是阻力最大的改革。当时改革的核心内容是分税制。分税制主要有这几方面内容，第一个方面是在划分事权的基础上划分中央与地方的支出项目。第二，是按照税种来划分收入，明确中央和地方的收入范围。当时中央和地方划的税种主要是增值税、关税和产品税，在这三个税种的基础上，又加了银行、保险、邮电、铁路的利润税收全部归中央财政，其他全部归地方政府。另外一个方面是中央和地方分设两套收税系统，就是国税局和地税局两套系统。分税制还有一个重要内容，就是建立中央对于地方的财政转移支付制度。中央把发达地区的税收上来转移支付给落后地区，这样增强中央对地方的宏观调控能力。

　　当时的改革是没有试点的，分税制一下子就推行了。国务院就这样解决了过去一直想做但没做的事情。1994年之前是中央拿三成，地方拿七成，财政支出当时是反过来的，中央支出70%，地方只出30%。1994年改革之后，中央政府把财政收入提高到60%左右，而中央政府支出占30%，地方政府支出占70%。1994年之后，由于经常出现“中央出政策地方出钱”现象，加上中央用GDP、财政收入考核地方，所以地方政府在缺钱的情况下，把眼睛盯在当时中央政府不管的预算外领域土地收入上，到后来发展到靠卖地来维持它的财政收入和工资支付。这个格局到现在也没有变。说房地产绑架中国经济就是这个原因。

　　20年前的改革就是集中财政收入到中央，由中央政府来办大事，这也导致财权事权本身的不对称。地方政府出45%的预算，办75%的事务，这是现在的状况。土地财政通过卖地来获取地方财政收入，这就导致房价高涨，中央调控困难，城市居民社会问题严重。

　　中央集中财政收入还带来一些其它问题，比如“突击花钱”问题，“跑步进京”问题。因为中央财政转移支付不像德国的转移支付制度那样直接，要跑到北京去争取。这样一来，这种支付方法还会带来一系列腐败问题。

　　所以说，现在进行财税体制改革，跟当年的情况已经不同。

　　第一个不同，上一次是为了解决中央财政困难的问题。而这一次的改革，目的不是为了解决中央财政收入下降的问题，也不是为了简单地上收地方政府权力，主要目的是解决经济的动力问题、经济的风险问题。这次改革方向的总取向是上收一部分地方政府的事权，而不是下放财力。因为我国地方政府的权力已经很大了，不仅与其财力严重不对称，而且如果继续再下放财权的话，也不利于整个国家的统一管理。

　　第二个不同，这次改革在税收体制上面也有别于上次改革。上次改革的重点是分税制。产品税、增值税、关税这些比较可靠的税种都成了国税，增值税地方只留四分之一，大头也归中央政府。只有企业所得税归地方，而企业所得税最不稳定，因为所得税跟成本有关系，成本高了税就减少了。地方政府没有主体性税种，这就带来前面所述的一系列问题。所以这次改革重点是要解决土地财政问题、地方政府的债务平台问题和银行的金融风险问题。

　　第三个不同，已经启动的改革在内容上也有别于1994年的改革。上次改革是把地方政府稳定的税收拿走了，这一次是要给地方政府一个稳定的税种。所谓稳定的税种，其实就是不依靠卖地能够生存的税种。地方政府没有稳定的税种，要么就借贷，要么就炒地皮。所以给地方政府一个稳定的税种，这是一个重要的改革思路。

　　稳定的税种是哪些呢？从间接税体制走向直接税体制是一个方向。三中全会报告里也写了，这是中国改革绕不过的一条路。像先行国家那种主要向财产、收入征税的体制我们还没有确立，我们主要向企业征税，但实际上最后都转移到价格里去了。下一步必须把税收从间接税转向直接税。直接税主要是对收入和财富征税，具体说，像消费税、收入调节税、房地产税、遗产税等都叫做直接税。先行国家政府主要是以直接税为主，企业反而负担比较轻。间接税为主的体制改革之后，将会明显不一样。比如说，扩大内需的关键不是扩大投资而是扩大消费，扩大消费是扩大内需的主要部分。但是现在内需扩大不起来，很重要的原因就是各地方政府没有积极性去扩大内需、扩大消费。如果把税收从间接税、流转税里面拉出来征消费税，并且消费税归地方政府，消费立刻就会被推动。因为地方政府会想尽办法去扩大消费。可见，一个税收体制的转换就能解决扩大内需的问题。

　　地方政府设立主体性税种还有一个好处，就是地方政府可以运用主体性税种发市政债。现在很多人认为市政债就是地方政府拿资产去发，真正的市政债是用政府的信用，尤其是收税的信用，向社会、向资本市场募集资金。譬如说地方政府如果能征收房地产税，那么就可以不依靠土地财政，而且还能够解决地方政府债务问题。我们的地方政府可以把50年的收税权在资本市场卖掉，卖掉之后地方政府债务就全部解决了。这么做还有个好处就是，地方政府会不遗余力地发展经济，把环境搞好，这样房地产就值钱，税收就多。所以地方有这个积极性。

　　三中全会提出来要探索城市的新的融资机制问题，这种融资机制不是让地方放开发债权，而是给地方政府主体性税种，理顺中央和地方的收入划分。

　　第四个不同，这次改革和当年改革最关键的一条不同，就是这次改革的阻力会更大。所以中央成立了全面深化改革领导小组，实际上就是想推进新一轮的改革。

　　总而言之，这次全面深化改革有大量工作要做，要有政治智慧，还要有更多的公众参与和治理。（根据主讲嘉宾4月27日在南京大学的演讲录音整理）

　　嘉宾简介：

　　刘志彪：南京财经大学校长；教育部长江学者特聘教授；第十二届全国政协委员，教育部哲学社会科学委员会经济学部委员，著述多次获安子介国际贸易研究奖、国家教育部人文社会科学优秀成果奖和江苏省哲学社会科学优秀成果一等奖。

　　责任编辑：汤建奎