有序推进农业转移人口市民化

　　文/刘福林 朱雪华 何巨

　　推进农业转移人口市民化，是党的十八届三中全会《决定》中提出的重要任务，是促进新型城镇化与城乡发展一体化的重要举措。全省新型城镇化与城乡发展一体化工作会议提出“以人的城镇化为核心、以提高质量为关键，扎实推进新型城镇化和城乡发展一体化”，并强调“把促进符合条件的农业转移人口市民化作为首要任务”，充分彰显了以人为本的理念，体现了科学发展观的要求。

　　改革开放以来，尤其是新世纪以来，随着工业化、城镇化的快速发展，我省农业转移人口市民化步伐加快。1978年—2013年，城镇化率从13.7%提高到64.1%。当前，在推进新型城镇化与城乡发展一体化的新形势下，进一步加快农业转移人口市民化，面临外部环境、内在要求、客观条件等一些新变化，需要我们正确理解和把握。

　　农业转移人口市民化是新型城镇化与城乡发展一体化的首要任务。我国户籍管理制度对从事农、林、牧、渔的人口统称为农业人口。农业转移人口市民化，主要指农业人口从农村向城镇转移，逐步成为城镇居民的过程。农业转移人口，既有农业剩余劳动力，也有农村非劳动适龄人口，内涵要比“农民工”更加丰富。农业人口转变为市民，不仅是户籍的变化、生活空间的变化，更重要的是在自身素质提升、市民观念养成、就业竞争能力、医疗养老保障、公共服务均等化等方面实现质的转变，真正融入城镇生活，共享城镇化、现代化成果。目前，各地相继出台了农业转移人口落户城镇的政策措施，为探索推进农业转移人口市民化，积累了一些经验，但总体上看，农业转移人口市民化仍滞后于城镇化发展。2013年，我省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差6.7个百分点，半城镇化现象严重，这说明城镇化质量不高，在新型城镇化中推进农业转移人口市民化的任务相当艰巨。

　　农业转移人口市民化是经济转型发展的有效抓手。城镇化是现代化的必由之路。目前，我省农业转移人口市民化滞后于城镇化，拉高了现代化进程中工业化、城镇化这两大引擎的不协同性。解决好农业转移人口市民化问题，有利于扭转城镇化滞后于工业化的现象，改变供大于需、产能过剩、出口依赖等一系列困扰发展和转型的问题。推进农业转移人口市民化，可以通过增加就业创业的收入，扩大消费群体、提升消费结构，进而释放消费潜力；也可以通过城镇基础设施、公共服务设施和住宅建设等投资，释放有效的内在需求，进而促进供需协调、产能消化和城乡发展一体化。当前，我省正处于全面建成小康社会并向基本实现现代化迈进的关键时期，正处于加快转变发展方式、推动经济转型升级的攻坚阶段，加快推进农业转移人口市民化，将为经济转型发展、产业转型升级打开新的发展空间，为我省“两个率先”提供强大动力。

　　农业转移人口市民化是解决“三农”问题的重要途径。“三农”问题事关全面建设小康社会大局。目前，农业生产效率低、农民务农收入低，仍是“三农”工作面临的突出矛盾和困难。2013年，我省农业增加值占GDP6.1%，农业从业人员占20.1%，农业劳动生产率仅相当于工业1/4左右；农业人口人均拥有2.2亩耕地，农民种一亩地，稻麦两季纯收入只有600—800元，城乡居民收入差距2.39∶1。同时，大量的“两栖”和“被城镇化”农业人口，难以享受到城镇基本公共服务，他们的收入、就业、住房、社保、子女就学等都存在一定困难，出现城镇新的二元结构矛盾。有序推进农业转移人口市民化，切实减少农业人口，有利于解决人多地少的矛盾，促进农业规模化和集约化经营，提高农业生产效率，实现增产增收；有利于缩小城乡居民收入差距，增强农村发展活力，促进城乡共同繁荣；有利于提高城镇化质量，在劳动就业、子女上学、公共服务、住房租购以及社会保障等方面，实现农业转移人口享有与城镇居民同等的权益，让农业转移人口在城市能够落户发展，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。

　　解决好人的问题是新型城镇化的关键。全省新型城镇化与城乡发展一体化工作会议通过的《规划》，明确了新型城镇化与城乡发展一体化的指导思想、主要目标和重点任务，对农业转移人口市民化提出了“尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量”的原则。按照这一要求，我省推进农业转移人口市民化的主要对策有：

　　一是优先解决存量，积极推进符合条件的农业转移人口落户城镇。我省现有农业转移人口约1000万，其中本省约600万，外省约400万。按照优先解决存量、优先解决本地人口的思路，把已经在城镇就业的本地农业转移人口作为重点，着力解决他们就地就近城镇化问题，让他们早日分享城镇化的成果。注重统筹兼顾经济社会发展水平和城市综合承载能力，制定差别化的落户政策，对符合条件的农业转移人口，通过放宽落户条件使其转为城镇居民。注重尊重农民进城或留乡的意愿及自主选择权，不采取强迫的做法，防止农民“被进城”和“被上楼”。注重保护农民权益，通过赋予农民更多财产权利，保障农民在农村的各类财产权益，解除农民进城落户的后顾之忧。

　　二是有序引导增量，积极推进农业转移人口就地就近就业。根据世界城镇化发展的普遍规律，江苏城镇化进程正处于30%—70%的快速发展期间。有关研究表明，到2025年，我省城镇化率将达到75%左右。这表明，未来十年，全省还将有1000万以上农业人口要转为城镇人口。结合各地的成功实践和效果，要大力拓展转移人口就近就地就业的空间，坚持城镇发展与产业发展同步抓，加快县城和重点中心镇产业发展，积极开发适合农业转移人口就业的岗位，让农业转移人口“进得了城”、“扎得下根”。加快实施就业优先政策，完善就业创业服务体系，构建农业转移人口职业培训、就业指导和创业扶持体系，不断提高农业转移人口就业能力，鼓励创业带动就业。

　　三是完善制度体系，积极推进基本公共服务均等化。对暂不具备条件或者不愿意落户的农业转移人口，全面实行居住证制度，实现基本公共服务全覆盖。健全城乡统一的就业制度，努力消除影响平等就业的制度障碍，促进农业转移人口充分、高质量就业。促进教育资源公平配置，进一步缩小城乡、区域、校际之间教育差距，保障农业转移人口随迁子女平等接受义务教育的权利，逐步完善随迁子女异地中高考制度和招生制度。将农业转移人口随迁家属纳入社区基本医疗卫生计生服务体系。建立健全各类居民的社会保险电子档案管理系统，尽快实现省内联网运行和各类社会保险关系跨地区、无障碍转移接续，完善农业转移人口社会保障体系。将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，建立以公共租赁住房为主要方式的新型农业转移人口住房保障制度，探索将已稳定就业的进城务工人员纳入住房公积金制度，支持他们自主购房。

　　四是深化体制改革，建立健全农业转移人口市民化推进机制。农业转移人口市民化是一个长期渐进的过程，不可能一蹴而就，需要政府社会个人共同努力。我省明确了农业转移人口市民化工作主体责任，省政府为政策制定和跨地区工作协调主体，省辖市、县（市）政府为市民化工作直接责任主体。对各地推进农业转移人口市民化提出了不同的要求，苏南地区要积极探索近郊、远郊农民均衡实现市民化的新路径，推进符合条件的外来务工人员在城镇落户；苏中苏北地区要大力推进新型工业化，加快县城镇发展，吸引本地农业人口就近就地市民化。建立健全农业转移人口市民化成本分担机制，明确政府、企业、个人的责任。政府承担义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。财政一般性转移支付，要与各地外来人口的数量挂钩，增强各地吸纳农业转移人口公共服务保障能力；企业要落实同工同酬等劳动保障制度；个人要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训，增强融入城镇社会的能力。

　　（作者单位：省委研究室）

　　责任编辑：尤　健