着力优化城乡空间布局形态

　　文/张 锋

　　根据中央精神和国家规划，结合我省实际编制的《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》），将科学引领我省城乡空间布局和形态的优化，为实现“两个率先”、谱写好中国梦的江苏篇章作出积极贡献。

　　一、强化规划引领

　　在最近召开的全省城镇化工作会议上，省委书记罗志军强调领导“要带头依法依规搞建设，强化城乡规划的刚性约束和执行力”，“规划一经确定就要持之以恒加以落实”，“切实保障规划的权威性和严肃性”；“要提高规划的科学性”，“建立健全空间规划体系”，推进“多规合一”，做到规划“一张图”、“一盘棋”，“真正把目标任务落实到具体地块上、落实到空间布局上”。

　　一要加强城镇科学规划。根据全国城镇化空间布局、全省生产力布局的总体框架和未来发展趋势，在实施省主体功能规划和城镇体系规划的基础上，按照新形势、新要求，提出了优化城镇化战略布局。《规划》明确以长江黄金水道和东陇海线为两条横轴，以沿海、沿大运河为两条纵轴，以轴线上的区域中心城市为支撑，以周边中小城市和重点中心镇为组成部分，积极培育沿江城市群、沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴和沿运河城镇轴，形成以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的“两横两纵”空间布局和城镇体系。要加强城镇的科学规划，从创新规划理念入手，统筹城镇功能布局，明确产业发展定位，尊重自然山水环境，保护历史人文资源，提高城市设计和建筑设计水平，塑造有城市个性的建筑文化、园林艺术和空间特色，提升城市空间品质。积极优化城镇规划体系，优化规划内容、空间布局、推进时序、发展目标。推进经济社会发展规划、国土利用规划、城镇建设规划和生态保护规划有机统一，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。

　　二要强化《规划》引领作用。努力提升城市群国际竞争力，增强中心城市综合能力，加快中小城市和重点中心镇发展，强化基础设施的支撑作用，更大限度促进资源整合和高效利用。要把城市群、城镇轴建设为更具竞争力的核心区域。按照“整体有序、联动开发”的原则，推进苏中融入苏南，加快宁镇扬、锡常泰、（沪）苏通三大板块跨江融合发展。加强长三角一体化区域合作，加快苏南现代化建设示范区建设，推进宁镇扬大都市区同城化。推进沿海深水大港、临港产业园区和城镇“三位一体”协同发展，加快建设沿海新兴城镇化区域。以丝绸之路经济带建设为契机，推进连云港国家东中西区域合作示范区建设。加快建设沿运河城镇、交通、生态走廊、深化淮河流域地区经济合作。在继续推进南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设的同时，建议重视规划建设以淮安为中心的环洪泽湖生态城市群，把欠发达地区的城市发展与我国大江大湖综合治理和生态建设紧密结合起来。要强化生态红线的刚性约束，着力推进节约型城乡规划建设，合理划定开发边界，严格控制开发尺度，引导形成“紧凑型城镇、开敞型区域”。更多依靠市场力量，在城镇功能定位、产业经济发展上加强合作共赢，在公共服务、基础设施体系建设上促进共建共荣，在资源开发利用、生态环境建设上注重统筹协调，努力提升新型城镇化和城乡一体化的规划建设管理水平和江苏城乡可持续发展能力。

　　二、优化城镇布局

　　《规划》把“城镇化和城乡一体化质量显著提升”作为首位目标，明确提出要“促进各类城镇协同发展”、“优化城市空间结构和管理格局”。这既是提升城镇化质量的主要目标，也是优化城乡空间布局和形态的重要方面。

　　促进各类城镇协调发展，《规划》提出要“完善城市群发展协调机制”，“提升中心城市综合功能”，“加快发展中小城市”，“有重点地发展小城镇”。这就要以城市群为平台，强化比较优势和辐射带动作用，明确功能定位，建立城市联合体，协同推进转型升级，推动城市间要素流动和产业对接，完善城市间交通基础设施网络，建立高效畅通的物流体系。要加快城市群之间综合运输大通道建设，以高速快速铁路、高速公路、高等级航道为骨干，形成东接上海、西连长江中上游城市群的交通大动脉，加强与丝绸之路经济带、海上丝绸之路的衔接互动，形成南连沪浙闽、北接环渤海的沿海大通道，打造联系中原、关中乃至中亚地区的陆桥运输大通道，构建城市群内部快速交通网络，建设以铁路、机场、港口等为主的综合交通枢纽，推进城市轨道交通和公共交通建设，加快中小城市、小城镇与中心城市的快速交通建设，形成以县城为中心，覆盖镇村的公路网络，至2020年全省镇村公交覆盖率达到100%。强化中心城市要素集聚功能，提升国际化水平，实施城镇空间结构调整优化，合理建设卫星镇，培育通勤高效、一体发展的都市区，努力提升中心城市的凝聚力和影响力。推进具备条件的县有序改市，强化其区域次中心城市地位。鼓励具备条件和基础的大中城市周边的小城镇发展成为新市镇或卫星城，合理规划布局重点中心镇，鼓励有条件的重点镇发展为小城市。

　　优化城市空间结构和管理格局，《规划》提出要“提升中心城市功能”，“规划新城新区建设”，“改善城乡结合部环境”。应当围绕提升城市功能，优化中心城区空间结构，盘活低效存量土地资源，强化城市空间集约有效利用。统筹规划地上地下空间开发，推动商业、办公、居住、生态空间与交通体系合理布局，坚持改造更新与保护修复并重，优化提升老城区的功能和品位。以人口密度、产出强度和资源环境承载能力为基准规划建设新城新区，推动功能混合和产城融合，防止新城新区空心化。加强城乡结合部的规划建设，加快城区基础设施和公共服务设施向城乡结合部地区延伸覆盖，强化生态用地和农用地保护，形成有利于改善城市生态环境质量的生态缓冲地带。

　　三、建设美丽乡村

　　《规划》把“建设社会主义新农村”同样作为优化城乡空间布局和形态的重要方面。强调积极推进农业现代化，进一步巩固强化江苏农业在全国的竞争优势和比较优势，构建现代农业产业链，建设现代农业产业园区、农产品加工集中区和农产品市场体系，推进城乡共建农业产学研合作平台，到2020年农业科技贡献率达到70%。优化村镇布局，完善布局规划，因地制宜布局建设基础设施和公共服务设施，增强公共服务能力，形成适度集聚、生产便捷、生活舒适的村庄分布格局。有序引导农民向新型农村社区集中居住，促进土地资源集约利用。突出乡村传统聚落特色，延续保护生态环境、历史建筑等人文景观，到2020年规划布点村庄规划覆盖率达到100%。因地制宜推进村庄特色化发展，激发农村发展活力，建设农民幸福生活的美好家园，建设自然生态型、历史文化型、特色产业型村庄，培育一批以特色农业、休闲旅游、商贸流通为主的新型村庄，促进农业、旅游业、文化产业融合发展。完善强农惠农富农政策体系，加快农业、就业、创业、物业“四业富民”，继续推进“一村一品”工程建设，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励农民自主创业、联合创业，积极发展农民股份合作，固化农民在村里的原有各项收益权，推进农民住房财产抵押、担保转让，拓宽农民财产性收入渠道，大力发展多种形式的村级集体经济，提高集体经济组织资产运营管理水平。

　　统筹推进新农村建设，破除城乡二元结构，积极实施城乡发展一体化战略，走有江苏特色的城乡发展一体化道路。以四化同步发展为路径，以推进“六个一体化”为重点，以创新体制机制为动力，加大城乡统筹发展力度，促进城乡生产要素平等交换、公共资源均衡配置。推进城乡统一要素市场建设，实现主要市场要素在城乡之间合理流转，引导建设资金更多向农村投入，深入实施农村实事工程，引导基本公共服务全面向农村覆盖，加快农村和社会事业发展，实施村庄环境综合整治，慎砍树、不填河、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，保护和传承乡土文化，建设各具特色的美丽乡村。加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体局面，促进城镇化和新农村建设协调推进。

　　（作者系江苏省城市发展研究院院长）

　　责任编辑：戈尚达