美国政府怎样开展服务合同外包

　　文/施从美

　　美国自20世纪80年代起，开始逐步推行以市场化、放松管制和分权化为取向的行政改革，包括公共服务市场化改革。尽管美国原本在公共服务提供方面就有着公私合作的传统，但地方政府正式的、大规模的市场化改革还是从1980年代初开始的，至今已有30多年。其间，美国的公共服务由政府提供到合同外包，再到倒合同外包的动态发展过程，凸显了市场化发展轨迹和未来趋势，这对现阶段的中国政府服务合同外包的实践探索有着重要的借鉴意义与启示作用。

　　美国政府服务合同外包的实践

　　美国现代公共服务的购买以1997年为界，划分为政府服务合同外包平缓增长阶段和倒合同外包阶段。

　　1.公共服务合同外包平缓增长阶段

　　美国国际市县管理协会（ICMA）在1980年代初对美国地方政府公共服务市场化发展进行了专题调查，并且长期跟踪调查。超过10000人的城市和超过25000人的县都在其调查范围内，除了政府直接提供服务外，调查内容还涉及到政府间合作、外包给私营部门、外包给非营利组织、志愿服务、补助、特许经营等多种可替代性的服务提供方式。调查包括7大类64种公共服务。这7类公共服务领域是：公共工程与交通、公共安全、公用事业、健康与人力资源、公园及娱乐、文化艺术和保障功能。1982、1992、1997、2002、2007年的调查结果显示：

　　（1）政府直接提供仍是美国地方公共服务供给的主要方式。政府直接供给服务的数据一直在50%至60%之间波动。其中，1982年约占59%，1992年占54%左右，1997年占50%，2002年占59%，2007年占52%左右。

　　（2）1997年前，公共服务合同外包比重呈平缓增长趋势。自1980年代以来，尽管越来越多的美国公众对公共服务提供方式市场化改革表示认可，但合同外包并非一路凯歌高奏，从改革伊始，失败的案例并不鲜见，相关的批评也不绝于耳。1982年美国地方政府公共服务合同外包占所有服务的比例是34%，而1992、1997、2002、2007年这一数字分别是28%、33%、18%、30%，可见服务外包增长是不稳定的，其中2002年仅为18%，但2007年又回升到30%。

　　（3）1997年后，倒合同外包呈增长趋势。所谓倒合同外包是指公共服务从现有合同外包形式，又重新由政府直接提供。调查表明，1997-2002年比较明显，政府提供公共服务的比例有所上升，由50%上升到59%，而合同外包的数量则由33%下降到18%，出现倒合同外包态势。

　　2.公共服务倒合同外包平稳发展阶段

　　1997年为美国公共服务外包发展高峰期，此后，一方面赞成市场化的呼声仍然很高；另一方面，人们的私有化意识开始转向理性，对市场化的态度也变得更加务实，美国合同外包发展总体上呈下降趋势，混合公私提供与公共直接提供的比例开始上升。市场化试验使人们认识到，服务质量、经济效率和公民参与都不可或缺。此时，在一些成熟的公共服务市场中，一个关键趋势是倒合同外包的增长，一些外包了的服务被政府重新收回。

　　1992-1997年，倒合同外包占所有服务提供的比例为11%，新合同外包占18%；1997-2002年，这一形势发生了逆转，倒合同外包的比例上升为18%，而新外包的比例则下降为12%，倒合同外包增长势头超过了新外包。倒合同外包上升18%的比例，说明了美国地方政府合同外包数量逐渐增长，但并没像很多人想象的那么快。

　　上述美国的公共服务由政府直接提供到合同外包，再到倒合同外包的变化过程，虽不足以囊括美国政府服务合同外包发展的完整画面，但有助于我们把握当代美国公共部门治理模式的转变轨迹，凸显出现实环境中公共服务提供的复杂性、动态性以及地方政府管理的实用性，即政府应该根据具体情况选择合适的公共服务提供方式。

　　美国经验带来的启示

　　政府购买公共服务在我国是一个新鲜事物，虽然在上世纪90年代，上海、深圳等地已开始尝试，但毕竟是少数，且处于摸索阶段。相比较而言，美国市场化程度很高，且一直坚持以市场机制来改造政府，尝试包括合同外包在内的种种公共服务提供的可替代方案，追求公共部门效率的提高。我们不能因为美国倒合同外包呈上升趋势就全盘否定政府购买服务。有鉴于此，我国政府在大胆尝试合同外包时，应注意避免美国已有的失误，尽可能兼顾公共服务供给的效率与公平。

　　一是在公共服务合同外包过程中要充分发挥政府的作用。意即中国政府的角色是要既掌好舵又划好桨，而不是一些学者所认为的只掌舵而不划桨。根据美国经验，政府在合同外包过程中必须起到三方面的作用：一是政府必须负责确定公共服务的供给目标和合同外包的接受对象；二是政府必须要为公共服务提供足够的资金支持；三是政府必须对公共服务的结果进行监督和评估。

　　二是政府部门要重视公共服务市场化改革，积极探索符合我国国情的实践形式。美国经验表明，合同外包的成功需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，如政治、文化、历史、地理以及服务的性质和市场的竞争性等，因而政府在进行合同外包决策时须谨慎处置，做好可行性论证工作，减少盲目性。

　　三是探索多样化的公共服务提供方式。中国地方政府应该根据服务成本和公民满意度等多种因素综合考虑公共服务提供方式的多样性，比如可以考虑政府提供、合同外包、政府间合作、公私混合提供等方式并存，优势互补，发挥政府、市场、非营利组织各自的比较优势。不妨借鉴美国经验进行尝试，在合同外包的同时，部分保留公共部门提供服务的能力，让公共部门成为竞争者，进而促进公私部门各自效率的提高，并通过公共部门回应公民的呼声，增强监督，提高公共服务供给效率。

　　四是政府要对合同外包实施全过程的监管，并且实时进行动态调整。美国经验充分表明，一个有效的实施过程及监管可以保证公共服务合同外包的成功运行，包括招标与遴选、合同的制定、风险防范、绩效监督等等。因此，公共部门必须提高自身的管理能力，对合同外包进行全程监控，不能一包了之。同时注意收集公众、媒体等对合同外包质量的评价信息，当发现承包者无能力或者背离合同外包初衷时，应该及时中止合同，必要时也可借鉴美国经验进行动态调整，比如采用倒合同外包的方式，不必拘泥于合同外包。

　　总之，相比于美国，中国目前正面临着日益增长的社会公共服务需求，政府服务的合同外包行为并不是为了要削减开支，而是在政府继续加大对社会公共服务投入的前提下，转换政府职能，整合优势资源，满足社会需求，促进社会和谐，积极探寻提供社会公共服务的良性化发展道路。对中国而言，全面准确地认识和把握美国公共服务合同外包的全景，走出理论与实践上的认识误区，借鉴美国从合同外包到倒合同外包发展的经验教训，才能少走弯路。

　　（作者系苏州大学政治与公共管理学院副教授，本文由作者重新整理自《国外社会科学》2014年第1期）

　　责任编辑：袁 文