严守生态红线的苏州样本

　　文/孙月平

　　苏州以不足全国0.1%的国土，创造了全国2%的GDP，成为江苏“两个率先”的排头兵。然而，工业化、城镇化的快速发展给资源和环境带来了巨大的压力，每年因环境污染造成的直接和间接损失占到地区生产总值的8%-10%。历史上水稻种植面积曾达500万亩以上，现在将近300万亩耕地逐渐消失。

　　根据环境库兹涅茨曲线和发达国家经验，环境质量与收入呈现“倒U型”关系，当人均收入达到一定水平，伴随着产业结构调整，环境投入会显著增加，环境质量将跨过“拐点”，进入根本改善的阶段。近年来，苏州主动地、自觉地划定并严守生态红线区域，以此为基础推进生态文明建设，在有效加强生态环境保护、保障生态安全、彰显以人为本的理念、促进可持续发展方面，提供了一个可资借鉴的新的“率先”样本。

　　把严守生态红线与产业转型升级紧密结合起来，处理好底线与保护的关系

　　目前，苏州市的生态红线区共有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林、太湖重要保护区等11大类、103块，总面积3205.52平方公里，占全市国土面积的37.76%，面积占比位居我省各省辖市首位。吴中区的面积占比达87.1%，又为苏州最高。今年4月底苏州又推出“十大工程”总投资超过2000亿元，其中百万亩生态林地、阳澄湖生态优化、5万亩生态园建设、10万亩湿地建设、东太湖综合整治以及土壤山体修复等重点工程，都是对生态红线区实施有效保护的重大生态建设工程。苏州还将生态红线区全部落地上图，纳入苏州环保地理信息系统，并进一步与全市信息化建设系统链接，实现全市生态红线信息资源的共建共享。

　　从全国来看，生态保护经历了划定自然保护区→重要生态功能区→主体功能区→生态红线的过程。生态红线的实质是生态环境安全的底线和最低保障，具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。目的是建立最为严格的生态保护制度，禁止或限制产业发展，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

　　苏州的样本意义在于，在产业转型升级中，怎样以生态红线为底线和“抓手”切实保护生态环境。目前尽管生态红线被提得很多，也很有高度，但是在国家层面还没有相关的具体法律法规或配套政策、管理办法，这也导致了红线划定在摇摆不定，落地有难度。苏州的经验告诉我们，对生态红线不能就“线”论“线”，要跳出红线看红线。看起来，生态红线保护的是生态安全，但最根本的还是保护人民群众生存和健康的安全。环境污染造成了人与自然关系的逐步紧张，也影响到了人与人、人与社会的关系，进而造成的环境纠纷也层出不穷，使得环境形势已经触及人们生存和健康安全的底线，成为影响社会稳定的“着火点”和社会管理的新命题。划定和严守生态红线对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有极为重要的战略意义。

　　把严守生态红线与生态补偿机制结合起来，处理好保护与发展的关系

　　多年来，国家一直试图在经济发展与生态保护之间划出一个界线，并为此推行过多种制度，如自然保护区、湿地、森林公园、重要生态功能区等的划定，但不断遭遇部门交叉管理及地方政府土地开发的挑战，这些区域不仅存在空间交叉重叠，还由于部分区域是按照现有行政区划确定的，内部还有许多城镇和工业开发区，开发建设与保护的矛盾尖锐，难以实行有效的生态保护措施。尽管各类保护区域都划得比较大，但实际上没能实现应有的保护，更没有形成一个确保国家生态安全的格局，生态退化形势仍在加剧。

　　苏州在一个市级层面，自觉地把生态红线看作是比现有各种保护区域措施约束性更强的最后的“堡垒”，是用环境保护优化经济发展的基准线。由于划定红线要牺牲一部分人或一部分地区的发展机会，所以，生态补偿机制必须跟上。苏州早在2010年就率先出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，到2012年试行的三年间，市、区两级财政共核拨生态补偿资金3.27亿元。今年3月，苏州出台调整意见，进一步健全生态补偿机制，扩大补偿范围，实行分档补偿，提高补偿标准。今年4月又通过了《苏州市生态补偿条例》，成为全国首个就生态补偿机制立法的城市。这将在生态补偿的法律化、规范化、制度化建设方面起到示范、引领、推动作用，填补了国内生态补偿立法方面的空白，真正把生态红线做成了实线而不是虚线。

　　苏州的样本意义在于，要把生态作为最大民生、最大生产力，地区经济社会的发展不仅要考虑当代人，更要考虑子孙后代，必须在一定的环境承载能力范围内进行。超过了这个底线，不仅危害当前，还会危及和影响长远的发展。划定生态红线，不是为了限制发展，而是为了统筹好发展与保护、眼前利益与长远利益的关系。在生态红线区内，“保护”应成为首要任务，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，要严格禁止大规模、高强度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势，保持并提高生态产品的供给能力。

　　把严守生态红线与法制建设、领导干部政绩考核机制结合起来，处理好发展与生态文明的关系

　　生态资源是不可再生资源，一个地方的生态品牌也是不可复制的竞争优势。生态红线应该从可持续发展和生态文明的顶层上考虑。在工业化、城镇化进程中，人类对自然资源开发利用的手段日益发达、规模空前扩大。但是，这种过度的、不适当的开发利用在给人类社会带来巨大物质财富的同时，也造成资源枯竭、环境污染、生物多样性减少等问题，生态危机已成为威胁人类生存发展的严重问题。生态文明是一个重大的社会改造运动，它的价值不仅仅在于改变生态环境，而是要改变人，使社会形成自我调适、自我完善的社会功能，孕育一个绿色的世界。

　　生态红线既是一种自我约束机制，又需要靠法律来严守，否则红线就会成为一条悬着的线。为此，苏州在全省率先启动环境公益诉讼，根据去年实施的《关于建立苏州市环境执法联动工作机制的实施意见（试行）》，公民、法人或者其他组织违反法律、法规，使环境资源公共利益受到侵害或者有受到侵害的危险时，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。环境公益诉讼的利益归属于社会，公益诉讼中鉴定、评估等费用可以向生态公益基金申请补助。

　　为使各级领导干部视生态红线为“红灯”，苏州正积极探索建立绿色考评体系，完善政绩考核制度，准备率先出台实施《苏州市生态文明建设考核办法（试行）》。今后，每年考核各地生态文明建设情况，将考核结果作为评价地方党政领导班子政绩的重要依据，到2016年，生态文明建设工作占党政实绩考核的比例将达到22%。同时，在经济社会发展综合评价体系中增加资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标考核权重，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　苏州的样本意义在于，生态红线并不是一条“线”，其折射出的是一种新的理念、新的发展方式。划定生态红线不是目的，要以最严格的制度、最严密的法治为守住生态红线、建设生态文明提供可靠保障。要像对待耕地一样，有总量的保障，还需要建立监测网络或监测平台、分级管理的长效机制。同时，还要推行生态红线的奖励和惩罚机制。要针对不同类型的生态红线，逐步建立差异化的生态红线评估体系和差别化考核体系，逐步将生态红线评估结果纳入到各级党政领导干部的综合考核评价体系，推动建立领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。

　　（作者系省委党校经济学部教授）

　　责任编辑：金 雯