昆山行政体制改革的实践和探索

　　文/杭 颖

　　昆山作为全国改革开放18个典型地区之一，在推进行政体制改革方面一直在积极探索与经济社会发展相适应、与人民群众利益诉求相适应的机制体制。

　　看点一：改革，从一把手发端

　　探索实践：有壮士断腕的决心才能逢山开路，过河架桥。昆山以辖区内张浦镇被列为全国经济发达镇“强镇扩权”试点为契机，深入推进行政体制改革。市委书记、市长分别担任领导小组组长、副组长，并成立了政策协调、行政审批、组织人事、综合执法四个专题工作组，提出行政体制改革要做到：“权限下放能放则放，应放尽放；政策支持能给则给，应给尽给”。

　　“下放权力”等于从行政部门手中收权，难度可想而知，各种的抵触情绪可以想见，但改革必须坚定不移地推进。市委书记管爱国一年内先后16次到张浦镇调研指导工作，市长路军蹲点联系张浦镇。市委组织部长、分管副市长也多次带领市编办、发改委、财政局、国土局、重点办等部门负责人进行现场办公，就授权程度、机构设置、人员配备、政策支持等工作进行专题研究和商议。仅就权力下放一事，市领导硬是一个部门一个部门“过堂”，反复多次，“挤”出了应下放的审批项目。2012年1月，市级首批665项行政处罚权、135项行政许可权，一次性下发给张浦。同时，人随事转，将派驻该镇的市环保、安监、劳动、城管等执法人员，也连人带编划入该镇，让政府权责对等。

　　启迪思考：深化改革，决心和信心比金子更重要。昆山党政一把手合力推动，就是决心和信心的最好体现。在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，行政管理体制改革已经成为推动全面改革的突破口。对此，站在经济社会发展前沿的昆山也已先着一鞭。

　　看点二：简政，由张浦镇推开

　　探索实践：推动行政体制改革必须注重顶层设计，注重目标设定。昆山着眼于全市经济社会发展大局，不断拓展眼界和思路，把着力点放在突破体制机制的障碍和束缚上，把目标和要求定位在推进昆山新一轮发展，为率先基本实现现代化作出新的更大的贡献上。

　　简政，昆山首先从试点镇张浦镇入手。昆山把张浦镇原来镇属34个行政事业单位，一下子整合成“1办6局1中心”8个职能部门。即党政办公室、组织人事和社会保障局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局、财政和资产管理局、综合执法局、便民服务中心。通过整合事业编制资源，打破了人员编制界限，有效破解了人员统一使用难题。根据岗位职责对人员进行分类管理，采取“老的退，新的上，有能力的加担子，不合格者轮岗”的办法，统一办理人事管理工作。调整后全镇干部平均年纪变轻，学历层次提高，干事创业活力提升。

　　不仅简政，昆山还为新的机构设计了配套的运行机制。构建“1办6局1中心”联席会议制度、信息联动抄告等制度，加强协同，切实解决沟通不畅、关系不清、工作不顺的问题。建立“党政副职上第一线”工作机制，让副书记、副镇长由分管、协调变为直接操作者和第一负责人，有效解决了审批、管理、沟通协调难题。

　　通过简政，成为昆山缩影的张浦活力四射，先后有新宁物流、联德机械和鲜活果汁3家企业上市，建构了“张浦上市板块”。同时，改革的品牌和行政的活力也吸引了大企业落地生根，其中的德力西项目建成后产值可达300亿元。

　　启迪思考：34个镇级部门一下减为8个，力度之大可想而知，困难之多也可想而知。但昆山人发扬“敢于争第一，勇于创唯一”的新昆山精神，不畏艰难、不怕困苦，硬是把难办的事办成、把能办的事办好了。实践证明昆山这一招出得好，剔除了臃肿，开了基层行政管理体制和机制改革的先河。仅就这一点说，今年初，昆山市因此而获得的地方政府创新奖也是实至名归、当之无愧！

　　看点三：法治，自大盖帽抓起

　　探索实践：行政体制改革的内涵之一就是要依法行政。而依法行政，又需要扁平化的组织模式”，张浦镇综合执法局就是在这种情况下应运而生的规范化运行机构。综合执法局在不增编制人员前提下，集中城管、规划、住建、文广新、卫生食药监、农委、环保、民防、教育、水利水务、计划生育、安全生产、劳动保障、燃气管理、质监、商务16个执法部门，承接市16个部门下放的714项行政处罚权，并做到执法证件、执法平台、执法专用章、法律文书、服装标识的五个统一。16顶大盖帽归并成1顶，从此，法治成一统，既有力也有效地提升了综合执法专业化水平。

　　更符合现代行政体制改革理念的是，综合执法改革放权规避了“授权”、“委托”方式，采取“直接下放”和“交办”的形式，明确镇政府是行政执法主体，直接享有权力并承担相应责任。依法行使16个部门首批下放的714项行政处罚权，并履行与之相关的行政强制措施权和监督检查权。镇建管所以前是兼职执法，接到居民“家庭装修乱拆承重墙”投诉则无权处理，最好的办法就是劝告，对不听劝告者，也只能填“违章建筑单”分别上报市建设局和市规划局监察大队，等待联合执法。现在，接到举报电话，综合执法人员就能第一时间上门执法，切实维护人民群众合法利益。

　　综合执法既避免了常见执法过程中的扯皮推诿现象，“加法效应”开始显现出来。从原本的“看得见管不着”到现在的“看得见管得着”，实现了工作能力和工作成果的“双提升”。各执法部门由原先的单兵作战变成联动作战，实现了1+1＞2的叠加效应。

　　启迪思考：大部制改革已成推进行政体制改革的共识之一，因为整合后的大部门履职范围宽，涉及领域广，组织形式优，协调问题顺，部门内部工作联系衔接融洽。昆山在张浦试点建立综合执法局，将职能相同或相近的部门整合后组建精干的大部门，承担政府某一方面的职能，就是大部制在基层试验的有益探索。

　　看点四：服务，在新起点出发

　　探索实践：昆山市行政服务中心是全国行政服务改革的先进和典型，创造了很多昆山服务的佳话。但原来服务窗口人员多是部门派驻，一些申办件需转交原单位审批办理，从流程上耽误了时间，降低了效率。随着改革的不断深入，昆山人在更高起点上再出发。

　　仍以张浦镇为例，其便民服务中心，将行政审批职能涉及的“事权、责权、人员”进行全面整合，统一管理，实行一站式组团审批，大大提高了行政服务效能。该镇便民服务中心共设85个窗口，自正式行使市里下放的权限以来，建筑施工许可证、排水许可证、排污许可证、绿化竣工验收、环保批文、发改立项等证件批复均已正常办理，做到进驻、授权、公开三个百分百服务。比如在便民中心一楼“企业投资类”窗口，办理饭店营业执照，过去要跑镇、市两级卫生、环保、建设、工商、税务、质检、公安7个部门盖章，没一个月办不下来。现在只需1周、且盖一个“张浦镇人民政府审批专用章”就全部搞定了。生育指标审批以往是“我审、我批、我管”，现在镇市联网，审管分离。新的运作机制不仅把权力装进了“笼子”里，也把审批权置于阳光之下，使得政府部门的行为更加高效、透明、公平、公正。

　　启迪思考：深化行政管理体制改革，就是要以政府职能转变为核心，以服务型政府建设为切入点。随着经济发展和社会进步，人民群众对公共服务的需求越来越多、要求越来越高，对切身利益的关注度越来越强。昆山通过先行先试，全面推广了点上经验，对市镇两级行政部门的事权、责权等进行高强度的管理体制改革，普遍减少层次，尽量压缩环节，实施流程再造，做到主动作为，在打造真正阳光的服务型政府方面已经迈出了可喜的一步。

　　（作者系中共昆山市委常委、宣传部部长）

责任编辑：汤建奎