深化行政审批制度改革的思考

　　文/刘 方 张学才 肖应辉

　　党的十八届三中全会要求，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。

　　积极进展

　　近年来，我省从上到下把深化行政审批制度改革作为推进行政体制改革的重要举措来抓，以转变职能为核心，加大简政放权力度，通过“减、转、放、免”，努力做到行政审批少、行政效率高、发展环境优、市场活力强，为推进“两个率先”争创体制机制新优势。

　　行政审批制度改革是加快政府职能转变、深化行政体制改革的重要抓手和突破口。全省从2000年开始进行行政审批制度改革，经过多轮清理，截至2012年省级行政审批事项减幅达67%；下放管理权限共1170项。2013年7月份以来，又先后出台了《关于推进简政放权深化行政审批制度改革的意见》，分三批取消和下放了198项行政审批事项，形成了省政府各部门行政审批事项目录清单。

　　不足之处

　　行政审批制度改革虽然已经推行了多年，可是从面上看，这项工作仍然局限在行政审批项目的精简和调整上，特别是在行政审批机制改革、部门职能调整方面缺乏规范和设计，改革滞后于经济社会的发展。目前的难点是：

　　——权力清理不够到位。少数地方和部门认识不到位，习惯于权力高度集中的传统管理模式，对市场自我调节和促进社会自我管理不适应。清理过程中一些部门借助审批事项数量的加减，应付清理，对一些具有审批性质的权力以备案、年检等形式规避，打“擦边球”。由于权力清理不够到位，使得省级行政审批事项仍然偏多，审批收费过高。一些审批事项程序繁琐、时限冗长、办事效率低下。环评、地质灾害评价、防雷评估、抗震评估等前置性审批评估事项过多。

　　——法律层面遇到瓶颈。大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和中央部门规章所设定的，地方政府无权取消和停止适用，需由国家层面统一研究调整。省级行政审批项目大多为国家所设定，省级政府没有取消和停止适用的权限。一些部门下放的权力，并非基层急需，与群众生产生活密切相关的权力还有应放未放的现象。权力下放过程中，存在行政许可、行政审批与行政处罚下放权限不相匹配的情况。

　　——运行机制需要突破。机构改革不到位，机构职能配置不科学，部门职责交叉，一些部门的审批事项未按要求进驻政务服务中心。在权力转移过程中，与社会中介组织脱钩不彻底，中介服务市场自身发育有待健全。对行政审批设定管理不严，尤其是非许可审批设定不规范、随意性较大，存在以登记、备案、认定等形式变相设置审批的情况。审批与监管脱节，重审批轻监管、以批代管的现象仍然比较突出。对审批权的监督制约机制还不完善，审批行为不够规范，自由裁量权大，办事透明度低，容易滋生腐败。

　　目前任务

　　全面公布各部门行政审批事项目录清单。摸清核实各部门行政审批事项的底数，汇总形成政府各部门行政审批事项目录清单，锁定行政审批制度改革的目标，这是推进整个行政审批制度改革工作的起点。摸底核实之后，要全面公布行政审批事项目录清单。各部门保留的审批事项一律向社会公开。今后未经省政府审查确认并向社会公布，任何部门均不得针对公民、法人或者其他组织擅自实施行政审批事项，实现“目录之外无审批”。目前省政府各部门行政审批事项目录清单已经形成，将进一步征求意见后提请省政府审议公布。各市县也在抓紧做好行政审批事项的摸底核实工作，今年年底前公布行政审批事项目录清单。

　　加大取消下放行政审批事项力度。继续加大力度取消和下放行政审批事项，是行政审批制度改革的重点任务。省政府提出本届政府任期内省政府部门行政审批项目减少1/3以上，从目前看任务还很艰巨。要扎实做好取消下放工作，最大限度地给市场放权，最大程度地让企业和群众直接受益。优先取消那些对社会投资创业影响大、“含金量高”、阻碍市场和社会发挥创造活力的事项，为实体经济、民间投资和小微企业营造良好发展环境。凡国务院取消的行政审批项目，我省的初审事项和对应的行政审批项目一律取消。没有法律法规依据，未按法定程序设定的带有行政审批性质的登记、年检、年审、监制、认定、审定等管理措施，一律取消。以强制备案、事前备案等名义变相实施行政审批的，一律取消。政府部门以规范性文件设定的行政审批事项，一律取消。通过间接管理、事后监管可以达到管理目的的审批事项，一律取消。行政审批中涉及的专项评估、评审、预审等，无法定依据的，一律取消。政府部门自行设立的评比、达标、表彰及其相关检查活动，一律取消。

　　全面清理非行政许可审批事项。在行政审批事项中，除了行政许可外，还有很多部门通过各种形式先后设定了一批非行政许可审批事项，其中既有属于政府内部管理事务的事项，也有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的事项。这些审批事项，设定和实施不够规范，不利于激发市场活力、增强发展动力。按照国务院要求，对各部门现有非行政许可审批事项要进行清理。对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可，其余一律废止。面向市县政府的非行政许可审批事项要取消或调整为政府内部管理事项。各部门以“红头文件”变相设定的行政审批事项都要进行清理，该取消的一律取消。

　　规范优化行政审批程序。对保留的审批事项，要公开审批条件和要素，规范审批行为，优化审批流程，提高行政效率，建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度。一是向社会公布审批事项的设定依据、受理部门、提交材料清单、审批环节、审批时限、审核标准、收费项目等，让社会公众在办理审批事项时有据可依、有章可循。二是进一步优化审批流程，缩短审批时限，降低收费标准，切实提高审批效率。三是细化审批的标准和规则，规范审批权限，并实行审批全过程公开，最大限度减少自由裁量权。四是实行并联审批，凡涉及两个及两个以上部门审批的项目，全部实行并联审批，取消中间环节，杜绝部门之间推诿扯皮行为，提高审批效率。五是规范行政审批中介机构服务，研究制定相关管理规定，加强行政审批中介服务机构监管，进一步规范中介服务行为。

　　严控新增行政审批事项。深化行政审批制度改革，一方面要根据释放经济社会发展活力的需要，大力削减现有行政审批事项，这是针对存量的改革；另一方面要以严格的措施坚决控制新增行政审批事项，切实把增量管住。贯彻执行国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》精神，结合我省实际研究制定具体措施，严格控制新设行政审批项目，防止边减边增。省政府各部门、市县政府按规定没有行政许可设定权，不得用“红头文件”设定具有审批性质的行政审批事项。

　　切实加强事中事后监管。简政放权，绝不是一放了之，必须在放权的同时加强监管。减少行政审批事项后，政府机关必须转变管理理念，改进工作方式，加强事中事后监管，把该管的事管起来，有效履行职责，避免管理缺位，防止“一放就乱”。针对取消下放事项逐项制定出台具体监管办法，综合采取相应监管措施，更多地运用经济和法律手段履行监管职能，采取加大事中检查、事后稽查处罚力度等办法，保证相关管理措施落实到位。对下放的审批事项，承接审批的部门要抓紧制定管理办法，明确审批机关、审批对象、内容和条件，规范审批程序，及时向社会公布。对交由行业协会自律管理的项目，有关部门要加强指导，行业协会要制定具体办法，加强协调，规范行为，搞好服务，不得变相审批。建立投诉预警、跟踪投诉处理和公众监督激励机制，畅通投诉渠道，鼓励和支持公众积极参与监管。

　　（作者单位：江苏省编制委员会办公室）

　　责任编辑：汤建奎