以“五个转变”推进服务型政府建设

　　文/金世斌

　　进入新世纪，服务型政府成为我国政府改革的目标取向。2007年这一提法首次写入党的十七大报告，作为政府改革和建设的核心目标。党的十八届三中全会提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这对服务型政府建设提出了新的更高要求。当前和今后一个时期，必须围绕全面深化改革的目标要求，以执政理念、职责边界、权力配置、管理模式、行动方式等五个方面的根本转变，推动服务型政府建设向前迈进。

　　执政理念：从政府本位向公民本位转变

　　理念是基本的价值选择，执政理念决定着政府改革的方向。政府本位视政府为全社会利益的代表，行使着对全社会一切事务监督、控制和管理的权力，政府管理和服务以政府需要为前提，以政府为中心来展开。政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化等以权谋利的政府趋利行为，是政府本位产生的必然结果。

　　政府的权力来自于公民权利的让渡。公民本位是政府管理的逻辑起点，也是建设人民满意的服务型政府的价值追求。这就要求各级政府及其工作人员必须放弃政府本位和官本位意识，牢固树立公民本位思想，尊重人民的主体地位，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为政府一切工作的出发点和落脚点，最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，最大限度地体现人民政府为人民。

　　树立公民本位理念，推动服务型政府建设，主要体现在三个方面：首先，公共政策制定要体现公民意志。这就要求政府在政策制定前必须问需于民、问计于民。其次，公共政策执行要有公民参与。这就要求必须建立健全政务信息公开、公共服务购买、政策执行跟踪反馈和监督制约、过错调整和责任追究等制度。第三，把公民满意作为评价政府绩效的最终标准。

　　职责边界：从全能政府向有限政府转变

　　传统计划经济体制形成了无所不管的全能政府。看起来什么都管，实际上不可能管好。即使当下，我们仍然可以发现，每当社会出现某种无序现象时，人们还是立即将目光投向政府，“不找市场找市长”，期望政府解决所有问题。这种全能主义政府模式，显然不能适应市场经济的发展要求，也是与服务型政府建设相悖的。

　　在新的时代背景下，政府要清楚自己知识和能力的限度，放弃对自身“全知全能”的前提假设，主动向有限政府转变，正确选择应该发挥作用的领域，管好该管的事情。加快向有限政府转变，推动服务型政府建设，关键是切实转变政府职能。首先，政府要从不该管、管不了、管不好的领域中退出来，最大程度减少对微观事务的管理，让市场真正发挥配置资源的决定性作用。其次，要强化政府在战略规划制定、市场监管等方面的职能，发挥对经济活动的引导和规范作用，弥补市场本身的不足和缺陷，为经济健康发展创造良好环境。第三，要厘清政府与社会之间的关系，激活社会的自治功能，形成政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动的生动局面。第四，政府要切实承担起公共服务职能，增强基本公共服务供给能力，逐步实现基本公共服务均等化，促进社会公平正义。

　　权力配置：从中央集权向地方分权转变

　　科学合理的权力结构和配置方式，充分发挥好中央、地方两个积极性，是我国全面深化改革的重要内容，也是服务型政府建设的必然要求。首先，要合理划分中央与地方的事权。充分发挥地方政府贴近基层、就近管理、便民服务的优势，进一步强化地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，更好地满足人民群众对终身教育、就业创业、社会保障等方面的多样化需求。其次，要形成地方政府的稳定财源。加快资源税、房地产税改革，推动环境保护“正税清费”，把个人所得税、增值税更多划归地方政府，逐步提高直接税比重，着力培育地方主体税种。清理整合专项转移支付，加大省级政府对下一般转移支付力度，提高基层政府行使职能的财力保障机制。第三，促进中央与地方关系民主化法治化。中央政府在重大决策或法律出台过程中，应充分吸纳地方政府参与，使中央政策制定能够有效反映地方的利益诉求。在明确划分中央与地方职能权限的基础上，以法制化的形式将职权范围、运作方式、监督程序等明确下来，从而形成中央与地方关系良性发展的制度基础。

　　管理模式：从人治向法治转变

　　中国历经2000多年封建社会，人治传统源远流长。新中国成立后，我国大力推进国家法制建设，中国特色社会主义法律体系基本形成，但是人治思想的影响依然广泛而深刻地存在。比如，人们办事情首先想到的是“潜规则”，而不是“明规则”；解决矛盾经常“找关系”，较少“找法律”；“信访不信法”现象的存在，与领导人“批条子”、“法外施恩”不无关系。

　　摆脱人治，实现法治，是现代国家治国理政的基本方式，是建设服务型政府的根本要求。法治的基本要义在于，法律是公共管理的最高准则，任何政府官员和公民必须依法行事，在法律面前人人平等。法律既规范公民行为，更约束政府行为，使得政府行为具有确定性和可预期性。只有实现了公权力的“法无授权即禁止”，才能更好地实现私权利的“法无禁止即自由”。

　　推动政府管理方式从人治向法治转变，加快服务型政府建设，当前和今后一个时期，要着重抓好四个方面：一是加强政府立法工作。严格按法定权限和程序，重点加强基本经济制度、政府职能、财税体制、城乡发展一体化等方面的立法，特别要防止有关部门“屁股指挥脑袋”，在立法起草过程中夹塞“部门私货”。二是健全科学民主决策机制。既要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策体制；又要按照“谁决策、谁负责”的原则，不断完善责任追究制度。三是推进行政执法体制改革。在横向上，厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推行综合执法；在纵向上，根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层执法能力。四是提高依法履职能力。各级政府及其工作人员要善于运用法治思维和法治方式履行职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度框架内运行。

　　行动方式：从单边行动向多边互动转变

　　推进服务型政府建设，不能靠政府单打独斗。因为当今社会公共事务极其复杂并充满了不确定性，政府自身的治理能力是有限的，在许多公共问题上，政府需要得到来自于市场和第三部门的合作和协助。这就要求根据政府、市场、社会的各自特点，将公共治理的多元主体整合为治理复合体，并充分发挥各分主体的优势，形成治理合力，保障治理多元主体各得其所、各尽其用、相得益彰。

　　形成多元互动、优势互补的服务型政府建设格局，可以从以下几个方面着手：一是加大政府购买公共服务力度。建立健全政府购买服务机制，及时、充分向社会发布政府购买服务项目、内容以及对承接主体要求和绩效评价标准等信息。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会组织的作用，凡适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择方式交给社会组织承担。二是激发社会组织活力。支持社会组织参与社会治理，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同治理网络，更好地发挥社会力量在公共事务管理中的作用。三是引导公众广泛参与公共事务。在培养公民民主意识与法治精神的基础上，加强政府信息公开，拓宽公民参与渠道，推动公民参与从民主选举向民主决策和民主管理扩展，从政府政策目标向公共事务的结果目标扩展，形成服务型政府建设人人参与的长效机制。

　　（作者系省政府研究室研究员）

　　责任编辑：刘　忠