发达国家如何监督公益慈善事业

陶　瑶

“慈善”一词起源于拉丁语“Caritas”，原意为“关照”，即不问物质回报而给予有需要的人群帮助与资助。慈善对于推进社会福利进步，构建健康有序、和谐安定的社会环境有着积极作用。近年来，我国的慈善事业获得了迅猛发展，已从幕后走向台前，如在汶川、玉树等地灾后重建过程中，各类慈善组织都扮演着重要角色。然而，由于监督体制的不健全，我国慈善事业也暴露出一些问题，对自身的公信力造成了一些负面影响。因此，通过研究西方国家慈善组织的外部监督机制，探讨建立中国慈善事业的监督模式，对于当下我国慈善事业的发展具有很强的借鉴意义。

美国：多层次监督模式

一是法治监督。法治是美国的治国之基，美国各级政府对公益慈善组织的管理同样贯穿了法治原则。1969年美国政府颁布的《国内税收法典》是联邦管理包括慈善在内的非营利组织的根本大法。其中的501（C）（3）条款被奉为美国“公益慈善事业的圣经”。它规定，任何完全致力于宗教、慈善、科学、公共安全实验、文学或教育、扶助国内或国际业余体育竞赛或防止虐待儿童和动物等事业的法人机构、社区福利基金、基金会（或基金），均可申请此条款下的免税组织资格，但要求“其收入的任何部分不作为私人股东或个人受益，不以大量活动用于企图影响立法的宣传等活动……以及参与或干预拥护或反对任何公职候选人的政治竞选活动（包括印刷和发表声明等）”。此外，一系列相关的联邦法律，各州、地方的法规以及相关的规章制度共同构成了较为完备的法律体系。美国国会负责完善相关的立法和监督机制，以实现对公益慈善组织的行为进行有效规范、引导。

二是政府监督。在美国，慈善机构的政府监管监督分布在不同的层面。在联邦层面，国家税务局发挥着重要的作用。根据美国国会2000年通过的一项国内税务法，包括慈善机构在内的所有组织，每年都必须向国家税务局上报年度财务报表，详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉，以便政府检查其是否符合免税规定，而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活。这份财务报告要求提供包括慈善机构前5名收入最高的成员名单、前5名报酬最高的合同商名单以及筹款所需花费等十分详细的信息。更为重要的是，该报表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。如果这些交易有问题，相关董事可能会被课以高额税收，该慈善机构也可能失去免税资格。

三是公众监督。美国慈善组织的捐赠者通过对慈善组织资金支持的大权以及对于资金使用的监管权，对慈善组织起着十分重要的监督作用。在美国慈善立法中，捐赠者所享有的权利包括：“被告知组织使命、组织计划使用捐赠资源的方式以及为了预计目的而有效地使用捐赠的能力；被告知服务于慈善组织的董事的身份、对于董事会审慎执行职务的要求及其管理责任；能够有途径获得组织的最新财务会计报告；确保捐赠款物用于它们所声称的目的；有权期待‘为公益慈善组织提供谘商的组织’与‘代表捐赠者权益的个人’之间的关系应当纯属于业务上关系，而不是私人关系；被告知哪些从事募捐的人是志愿者、组织雇员或者是专业募捐人；在捐赠时被允许提问和得到及时、真实坦率的答案……”此外，社会公众也对慈善组织进行着监督，公众参与不仅表现为普通选民与议员和官员的沟通，更表现为“公众精英群体”的有序参与，包括出席听证、提供意见建议、反馈有关研究等。

四是评估机构监督。民间评估机构独立于政府和慈善组织之外，相对公正的身份和立场，使其拥有广泛的信任度和影响力。例如，第一次世界大战后，美国掀起了一阵慈善的热潮，然而当时少数慈善机构却做出不法举动，比如私吞难民捐款，这严重地打击了捐赠者的信心，于是一些民间的管理者、学者、律师、会计师就自发联合，成立了一个独立评估机构——全国慈善信息局（NCIB）。

英国：行政监管模式

英国是欧洲慈善业最为发达的国家。早在1860年，英国政府就专门成立了“慈善委员会”，以监督管理和规范慈善组织的行为，增进公众参与慈善事业的信心。1992年英国新《慈善法》明确规定，慈善机构的董事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告，无正当理由而未提交年度报告属于违法行为，责任者将被起诉。在英国，慈善组织的信息透明度要求也非常高，社会公民只要愿意交付一定的费用，就有权获得所有慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些慈善机构来说，公众对其信息披露的要求不亚于上市公司。英国政府还专门成立了“慈善委员会”以监督管理和规范慈善组织的行为，该委员会对慈善组织内部的治理结构、投资行为、财务管理和审计制度等提出了许多具体的要求和标准，为确保慈善组织遵守这些规则，政府还制定了一系列的监督和评估制度。

德国：“捐助徽章”审查模式

为了规范慈善机构的运作，德国政府设有社会福利问题中央研究所和天主教联盟两家独立机构来负责监督善款的使用情况。其中社会福利问题中央研究所创立于1893年，与美国的“全国慈善信息局”的性质相同，其监督也不具有法律强制性，而是建立在自身“公信力”的基础上。它们向通过其审查的社会福利组织和慈善组织颁发“捐助徽章”来认证这些组织具备募捐资质。目前德国有超过200家社会福利组织和慈善组织持有由社会福利问题中央研究所颁发的“捐助徽章”，其授权使用期为一年。这意味着这些组织每年必须接受一次审查。若在审查中发现违规问题，社会福利问题中央研究所会收回其“捐助徽章”的使用权。

启示：我国慈善事业须建立起自己的监督模式

从美、英、德三国的经验来看，他们都强调对公益慈善事业进行严格的监督，以确保慈善事业的健康发展。因此，我国也需要从完善法律体系、改革监管手段、重视社会监督等方面进行努力，建立起自己的慈善事业监督模式。

一是从立法角度看。首先，我国应该由全国人大及其常委会制定管理非营利组织的基本法，基本法应对所有非营利组织的内涵、法律地位、权利、义务和监督与管理等作出统一明确的规定。其次，要完善专项规章制度，有针对性地管理各类慈善组织及其行为。例如，可以出台专项的募捐法来规范慈善募捐行为，对募捐行为发起者的资格，活动的申报和审批、筹备和运作，以及所募资金的使用去向等都作出详细的规定。第三，针对现行法律只是在个别法规如《企业所得税暂行条例》中对含有公益、救济性捐赠免税等内容的条文，可以借鉴美国的做法，出台针对非营利组织的税法，进行更有针对性的管理，创造一个有利于其发展的良好法律环境，充分发挥慈善组织在中国慈善事业中的作用。

二是从政府监管角度看。借鉴欧美国家对慈善组织的管理方式，我国需要从现有的提高准入门槛的管理方式逐渐转变为对其活动过程的监督，可以借鉴美国的做法，由指定部门制定相关组织成立的详细申报要求和条件，由慈善组织准备充分的材料，填写相关要求后递交，相关部门对其进行审批。审批的过程要相对规范和透明，符合成立标准准许成立的予以公示，对于不符合成立要求的，指出其不符之处，有助于其修改和完善。在“降低门槛”、简化登记注册程序的同时，还应当加强对慈善组织运作过程的指导、评估和监管。避免登记注册完成就“一劳永逸”的现象，审批成功后慈善组织应由有关部门按照相关法律进行监管，但各部门的监管职责和权限应有明确的界定，避免重叠。

三是从社会监督角度来看。我国慈善组织和慈善事业的发展需要重视第三方民间组织的监督作用，同时鼓励和保障公众的监督作用，增强媒体监督的效力。□

（作者系南京大学政府管理学院研究生）

责任编辑：袁 文