探析江苏村改居

戚锡生

 “村改居”，是在原村委会的基础上，通过基层自治组织改建、集体资产股份化运作、村民身份变更等工作，实现就业非农化、资产股份化、福利社保化、居住城市化、服务公共化的预期目标。随着城市化和城乡一体化进程的不断推进，“村改居”型社区数量不断增加，已成为一种重要的城市社区类型。实施“村改居”社区规范化建设是城镇化发展的必然选择，也是创新基层社会治理，统筹城乡发展的必然要求。

原  则

“村改居”对许多城市来讲是一项全新而复杂的工作，操作不当极易引发村集体资产流失、村民集体上访等问题，形成新的“城中村”。因而，对于“村改居”工作来说，必须慎之又慎，必须把握好几个原则：一是全面彻底。“村改居”不能搞就事论事的小打小闹，而要进行脱胎换骨的改造，使农村真正成为现代化文明社区。二是因地制宜。由于每个村庄的优劣势不同和形成发展的历史差异，城中村的集体土地、集体资产、生产经营情况也千差万别，这就要求“村改居”工作必须因地制宜，成熟一个改造一个，切忌搞“一刀切”。三是为民谋利。“村改居”工作是村民共同关注的热点，改革必然触及村里原来各种积累矛盾，在改革中必须坚持依法办事，维护集体经济和村民的合法权益；必须妥善处理好村民的住房、就业、卫生、养老、社保等问题，最大程度地保证村民利益。

问  题

通过近期对全省“村改居”社区的调查，我们发现，各地在“村改居”进程中，虽取得了一些成绩，但与新形势的要求和广大居民的期盼相比，还有一定差距，仍存在许多迫切需要解决的共性问题。

集体资产处置难度大。集体资产处置是“村改居”工作面临的重大问题。实行“村改居”后，村（组）的集体资产量化范围、股权设置，以及原有债权、债务如何处理，有关法律、法规和政策没有明确规定。集体资产量化范围不明确，实物资产难以量化的问题普遍存在。有的村由于集体债务较多，无力偿还或无处挂落，致使“村改居”后，原村委会无法撤销，空挂牌子。有的县（市、区）“村改居”资产处置基本是“一村一政”，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”参与集体资产分配权益界定等重要问题意见不一，处置各异，从而影响“村改居”社区稳定。

“村改居”居民就业困难。“村改居”后，村民变居民，失去了从业载体，重新就业更加困难，收入和生活水平下降。主要表现在三方面：一是部分县（市、区）对农村劳动力转移及就业提供的优惠政策，“村改居”后的居民不能再全部享受；二是对“村改居”居民就业没有优惠政策。目前国家对城镇失业人员和进城务工人员在就业政策及相应待遇、社会保险等方面有所不同，城镇人员在就业待遇及保险落实方面要高一些，因此，部分企业为减少企业生产经营成本，宁愿招收农民工，而不愿招收“村改居”居民，客观造成“村改居”居民就业难；三是失地农民的生存方式改变。一直以耕种为生存方式的村民没多少文化，没有技术，缺乏在城镇竞争就业和生存的基本技能，一时难以适应社区居民的生存方式。如果仅仅靠“低保”维持生存，他们将不可避免地沦为新的“城市贫民”，给城市治理增加新的负担。

社会保障配套措施不完善。由于我国农村村民和城镇居民在享受社会保障及社会福利政策上不一致，所以“村改居”对农民最有吸引力的地方在于他们转变成居民身份后，能享受到城市居民的社会保障。事实上，对已完成“村改居”的社区来说，这方面的工作还远远不够。“村改居”后，有些地方“村改居”居民和城市居民在社会养老、医疗保障、义务教育等社会保障和社会福利方面还不能享受同等待遇。

社区干部待遇落实难。“村改居”后，部分地区的新社区在机构设置、人员编制、干部待遇等方面没有统一规定。有的地方对“村改居”后社区专职工作者的报酬福利待遇实行了不同的标准，有的仍实行村干部待遇标准，有的实行低于城镇社区高于农村干部的待遇标准，客观上影响了“村改居”社区干部工作的积极性。

对  策

“村改居”是一项能让广大农村居民最终受益的举措，仍需推进。对于当前我省“村改居”工作存在的困难与瓶颈，宜从这几方面着手：

明确“村改居”的条件和程序。目前，《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》对“村改居”都只是作了一些原则性规定，没有明确规定“村改居”的条件和程序，建议省委、省政府根据相关规定进行明确。一方面明确“村改居”的条件。重点从村（居）是否处于城市建设总体规划的范围、农业人口或非农人口占总人口的比例、人均占有耕地面积、村（居）民从事农业和其他产业的比重等几个因素来考虑。另一方面规范“村改居”的程序。“村改居”必须符合民主、公开、合法的程序，由当地村民委员会所在街道办事处（镇乡）在广泛征求群众意见和民主协商的基础上提出方案，经村民会议讨论同意后，报上一级人民政府审核批准，在上一级人民政府批准同意的基础上，由当地人民政府组织实施。

稳妥处置农村集体资产。对村集体资产进行处置，应坚持“促进集体经济发展、有利社区建设管理、保障群众基本权益”的原则，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。一是清产核资。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以账面价值为基础，以产权归属为主要内容，按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资。二是量化资产。按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则界定好资产所有人产权资格。明确“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等权属认定情况。资格认定后，必须张榜公布接受广大村（居）民监督，经居民代表会议确定。三是理顺发展。政府应从保障村民长远利益和有利于社区发展的角度来合理规划“村改居”社区的发展。

妥善安置村民生产生活。失地农民为城市化进程的推进作出了重要贡献。建议政府在城市规划过程中，从生活就业、社会保障等方面充分考虑失地农民的长远发展，维护社会稳定。一是解决失地农民的就业问题。实施就业服务管理，把失地农民纳入城市就业服务管理体系。二是解决村民的社会保障问题。建立完善广覆盖、多层次的社会保障体系。三是研究社区经济的发展问题。制定有利于“村改居”社区经济加快发展的优惠政策，提高当地村民的生活水平。

创新“村改居”社区管理。村改居后，应加快把原村委会的责、权、利顺利地过渡到新的社区居委会。一是理顺社区管理体制。建立适应新社区需要的“两委”工作机制，明确社区“两委”的职责是管理社区、服务居民，不再承担经济管理等职责。妥善解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作。二是提供社区管理经费保障。制定政府对“村改居”财政投入的长期规划，财政部门要将“村改居”工作经费纳入年度预算，在“村改居”完成改制后，逐步加大投入力度，最终达到“财政为主，村（居）财补充”的目标。三是加强社区干部队伍建设。“村改居”社区党组织、居委会及其他组织的职数配备、成员生活补贴待遇等，应与其他社区统一标准；加强“村改居”社区工作人员业务培训，提高“村改居”干部社区工作能力，确保“村改居”后的社区工作者能按新要求、新标准正常开展各项工作。□

（作者系江苏省民政厅副厅长）

责任编辑：段培华