治理样本 淮安阳光信访的社会治理效用

肖本明

近年来，淮安市主动适应信息化、互联网和大数据时代到来的新形势，深度运用信息技术手段，自主研发并在实践中不断完善了信访工作综合服务管理系统，为群众提供便捷高效、公开透明的信访服务，实现群众信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，被群众形象地称为“阳光信访”，受到党和国家有关部门以及社会各界的肯定。

信访工作是社会治理的重要组成部分。在打造“阳光信访”过程中，淮安以系统思维推动“阳光信访”子系统和社会治理大系统相融合，以战略思维把“阳光信访”理念、方法和手段广泛运用到社会治理各领域，探索建立了普遍适用于新时期社会治理的创新体系和模式。探寻“阳光信访”的创新历程，分析“阳光信访”的运行机理，对于提升信访工作科学化制度化规范化水平、加快推进社会治理创新无疑具有着积极意义。

——社会治理的基础是公共服务，“阳光信访”建设初衷就是为了更好地服务群众，并在持续升级完善中将其不断加以深化

淮安“阳光信访”从最初开通到数次升级，始终坚持群众观点、站稳群众立场、践行群众路线、维护群众权益，把创新群众工作方法、解决信访突出问题和创新社会治理紧密结合，为提升信访工作水平打下了坚实的社会和群众基础。一是秉承服务群众的宗旨。“阳光信访”把“始于群众需求，终于群众满意”作为工作的根本出发点和落脚点，综合服务系统几经升级，从起始的受理办理到服务管理，再向科学治理迈进，一直致力于把以人为核心的信访服务做好做优、做细做实。在功能设置、制度安排等方面，每一次升级都充分考虑群众的所思所想所盼，积极回应群众更加方便快捷反映诉求、解决问题的愿望，努力为群众提供零距离、全方位的信访服务，真正做到“升级一次、服务群众就前进一公里”。二是创新服务群众的路径。在信息化、互联网、大数据时代的新形势下，我们清醒地认识到信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，必须紧跟发展步伐，紧扣时代脉搏，把现代信息技术与信访工作、群众工作紧密融合，以信息化推动信访工作科学化制度化规范化。“阳光信访”系统创新运用信息、网络、通讯等新技术，让信访群众通过电脑和手机即可向党委政府反映诉求、提出建议，构筑了党委政府与人民群众的信息化“连心桥”，实现了“数据多跑腿，群众少跑路”。三是优化服务群众的方法。“阳光信访”充分体现了人性化理念，集“信访投诉、查询、服务、监督、分析、管理”等功能于一体，每个环节和细节都立足于便民为民，让群众方便地反映信访诉求、监督办理过程、查询办理结果。比如说，在反映诉求上，我们通过传统“信、访”与现代“网、电”有机融合，群众既可以“堂前击鼓”，到市县乡三级人民来访接待中心当面反映问题，又可以“网上传书”，不受地域、时空的限制，随时随地通过电子网络信访服务中心提供的信息化渠道提出诉求，受到了群众的普遍欢迎。

正是因为宗旨明晰、路径正确、方法得当，淮安群众对信访工作的满意度始终保持在95%以上，全市信访形势也一直保持平稳有序可控。“阳光信访”的实践证明，在加强和创新社会治理中，必须以实现和维护群众权益为核心，以公共服务为基础，切实做到社会治理依靠人民、为了人民。

——社会治理的重点是政府治理，“阳光信访”在明确工作职责、提升政府治理水平上进行了探索创新，形成了各级政府各负其责、各司其职的管理体系

在推动“阳光信访”系统落地生根过程中，淮安特别注重明确各级各部门信访职责，正确处理好政府与市场、政府与社会和上下级政府之间的关系，不缺位、不越位，把政府该做的事情做实做好。一是确立并围绕“解决在基层、重点在县区、终结在市级”的思路，压实不同层级的职责，推动各级各部门认真、规范、妥善处理群众信访问题，努力让信访事项在市内就能得到有效解决。全市乡镇、街道每天将接待处理信访问题、矛盾纠纷排查化解等各项工作信息都录入系统，既便于各级各部门共享信息，又使各项工作有迹可查；市里根据不同等级信访指数，视情分别通报给县区主要领导或分管领导，及时传递工作压力。二是推动各级各有关单位把公开透明体现在办理的每一起信访案件中，同时把信访事项受理办理的全过程晒在网上，“全景式”公开信息，将信访办理情况第一时间反馈群众；专门设立群众满意度评价板块，把信访事项办得好不好的表决权直接交给群众，保障了信访人的知情权、参与权和监督权。三是以有效监督倒逼各有关部门和承办人落实责任。“阳光信访”在系统中建立电子督查平台，对信访工作进行“全景监控”，为信访人、信访部门、新闻媒体、领导同志、纪检机关督查督办提供载体，形成了立体监督新体系。“阳光信访”系统每天智能检索处于红灯状态的信访事项，对逾期未结的自动督办承办单位，督促其加快办理进度。对重点信访问题，明确由县处级领导包案处理，凡是再次上访的继续由其处理，直至停诉息访。通过实施立体督查督办，切实推动了各级干部履行信访工作责任，当好群众合法权益的“守护者”。

淮安信访工作之所以能保持平稳有序有控的态势，就在于“阳光信访”系统在设计过程中体现了科学管理理念，促进了各负其责、各司其职管理体系的形成，推动了各级各部门做好应该做的事，这样全市总体工作成效自然得到了保证。“阳光信访”的实践也证明，无论是转变政府职能还是推动社会治理创新，都必须把明确职责放在重要位置，只有职责明确才能保证各项工作有人管、有人做，才能最大限度地提升政府效能、提高工作效率。

——社会治理的关键是社会协同，“阳光信访”有效整合各方资源、吸纳社会主体参与，实现了政府和社会对公共事务的合作治理

随着社会的发展，社会组织参与国家治理的积极性主动性大为提高，政府自上而下管控模式渐渐地难以适应形势发展，自下而上治理手段因运而生成为国家治理的有效补充。治理能力现代化的内在要求就是要打破原有自上而下的治理模式，建立自上而下与自下而上相结合的政府、社会、公众多元合作的治理模式，构建起覆盖全社会的立体治理网络，最终“确保人民安居乐业、社会安定有序”。

淮安在打造“阳光信访”过程中，坚持以信息系统为核心，以传统渠道为基础，以现代科技为支撑，在全市构建了横向到边、纵向到底的工作网络，充分整合各方面资源，有力地保证了“阳光信访”系统功能得到最大程度的发挥。一是有机融合“两个大厅”的工作资源。一方面，建设市县乡三级智能化人民来访接待中心，群众到市内任何一处接待中心走访，都能实现来访自动识别、自动编号、自动判重等功能，提高接访处访工作质效；另一方面，建设市县两级电子网络信访服务中心，扎口办理电子网络信访，为群众提供高效便捷的信息化信访服务。以信息化手段全面融合“两个大厅”功能，形成了“集中受理、后台分理、分级办理、全程监理、服务管理”新格局，实现了网上网下互动、上门上网并行。二是全面整合市县乡三级的行政资源。以市“阳光信访”系统数据库为中枢，在全市9个县区、147个乡镇街道和400多个市县两级职能部门布设终端，构建了四通八达的信息网络体系，把党政领导、行政机关、信访部门、信访群众紧密联系在一起，构建了信息化时代下信访工作齐抓共管的大格局。比如，在省委、省政府开展的“四项排查”工作中，淮安扎实抓好各项措施落实，探索建立了“三分一包”（分地区、分类别、分级别进行包案处理）和“三档一否”（实行达标、优胜、重点管理和一票否决考核）责任考评制度，特别是利用“阳光信访”系统信息和数据平台开展在线排查，推动发现矛盾、化解纠纷、消除隐患向纵深开展，构建了“四项排查”工作长效机制，全面提升了维稳工作的信息化科学化水平。三是广泛吸纳各方面的社会资源。在县区、乡镇街道和市县两级职能部门的“阳光信访”综合服务中心，利用系统网络，广泛吸纳其他社会资源进入，动员社会组织、行业协会、中介机构全面融入，邀请法律工作者、社会工作者为信访群众提供咨询服务。淮安经济开发区、涟水县等县区推动“阳光信访”与“阳光政务”相融合，为群众提供一站式服务。清河区、淮阴区等县区在村居设立“阳光信访”自助服务站，让群众不出村居就能通过网络反映信访问题，对于文化水平不高的群众，社区干部还会代其通过系统反映问题。金湖县、淮安区等县区拓展“阳光信访一点通”功能，让群众不仅可以反映诉求、提出建议，还能及时了解各类政策法规和市场信息。

从“管理”到“治理”，虽然只是一字之差，但内涵却很不一样。它意味着，在治理公共事务时，政府是主体、社会组织是主体、人民群众也是主体，各级政府不能“越俎代庖”，社会组织不能“徒有虚名”，人民群众也不是“微不足道”。如何实现治理的这种价值性与工具性的统一，淮安“阳光信访”系统提供了示范，它通过网络整合了方方面面资源和力量，有效提升了治理效率和治理能力。其实践证明，推进社会治理创新，必须在整合资源、加强社会协同上下更大功夫，组织社会各方面力量和人民群众共同参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，让社会既充满活力又和谐有序。

——社会治理的保障是制度建设，“阳光信访”注重制度完善、强化制度落实，初步建立健全了整体完备、相互关联、执行有力的制度体系

制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”目标，更加强调制度、机制、体制的现代化，强调整体性制度的完备和完善。推进社会治理创新，就是要适应时代发展变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制，又在实践中不断构建新的体制机制，努力使各方面制度更加科学、更加完善、更加成熟、更加定型。

就信访工作而言，2005年国务院出台的《信访条例》是指导我们做好信访工作的根本指南。淮安在《信访条例》的制度框架内，本着于法周延、于事简便的原则，结合“阳光信访”工作实践，不断探索创新了一套覆盖信访工作全过程的体制机制，并注重实体性规范、保障性规范的结合和配套，确保制度建设的针对性、操作性、指导性。一是在工作创新中加强制度设计。淮安创新出台《阳光信访工作流程》、《阳光信访录入办理规则》等制度，还对信息更新、群众评价、督查考核等方面进行全面规范，以信息化手段推动信访工作精细化分工、规范化运行。2013年5月，市委、市政府专门制定出台了《关于进一步加强信访信息化建设提升信访工作科学化水平的意见》，将近年来信访工作信息化方面的经验做法固化为制度，推动“阳光信访”工作规范深入开展。二是在总结提升中完善制度体系。在创新制度设计的基础上，淮安注重总结提升，围绕构建各负其职、各司其职的齐抓共管格局，逐步形成了有效管用的预防机制、简捷便民的投诉机制、及时就地的办理机制、全程跟踪的监督机制、群众主导的评价机制、科学系统的管理机制等六大机制。这六大机制相互协调、密不可分，既加强顶层设计，又着眼工作流程，成为推动“阳光信访”工作向深处广处发展的制度体系。三是在流程再造中强化制度执行。制度的生命力在于执行，有了制度没有严格执行就会形成“破窗效应”。“阳光信访”通过对传统信访工作流程再造，既关注工作结果，更注重过程控制，将相关制度通过技术手段落实到每一项工作流程之中，完成工作的过程就是执行制度的过程。比如，对信访渠道是否畅通、信访事项是否在规定时限办理等落实情况，传统信访工作缺乏透明的、可直接评价各项制度是否落实的途径，而“阳光信访”系统通过技术手段将这些硬性制度落到实处，只要打开系统，很多制度性要求落实情况就一目了然。为了强化制度执行，“阳光信访”还扩大信访指数应用范围和管理效应，将其纳入全市“三清”（干部清正、政府清廉、政治清明）指数范畴，使之不仅成为指导全市面上信访工作的重要手段，也成为评价一个地方社会和谐度的“风向标”。

习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。“阳光信访”注重制度建设，推动各项工作制度化、科学化、规范化、程序化，有效提升信访工作效能。其实践证明，推动社会治理能力现代化，必须更新治理理念、改革治理体制、完善治理体系、提高治理能力，特别是要更加注重制度建设，发挥制度的根源性、保障性作用。□

（作者系中共淮安市委常委、秘书长）

责任编辑：汤建奎