治理理论 社会治理体系的主要特征与框架构想

叶南客 许益军

党的十八届三中全会把推进国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革总目标的重要内容，这为新时期进一步深化改革指明了方向。社会治理体系概念反映了社会治理过程中的系统性观念或整体性观念，“体系”一词的使用也表明我国关于社会治理的认识已经上升到一种系统性的高度。社会治理体系是国家治理体系的重要组成部分，加快构建科学有序的现代社会治理体系对推进国家治理体系与治理能力现代化具有十分重要的意义。

社会治理体系的主要特征

与传统的社会管理模式相比，社会治理体系主要有如下基本特征。

社会治理体系是以问题为导向的追溯性筹划（Backward mapping）。追溯性筹划是指“从作为政策所要解决问题中心的个人和组织的选择，到与那些选择密切相关的规划、程序和结构，再到用以影响那些事项的政策工具，以及可行的政策目标的追溯性的推论。”社会治理体系构建具有鲜明的追溯性筹划的特征，正所谓“改革是由问题倒逼而产生”，即从现实问题出发寻找有助解决问题的新方法和新机制。

社会治理体系以社会权利的实现为目标，这与传统社会管理相比具有明显的差异。从当前社会治理的主要领域来看，公民权利的实现主要发生在社会权利领域，社会权利主要通过各项民生政策来实现。所谓社会权利，根据其主要阐释者T.H.马歇尔的界定，是指“从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利”，与这一权利相连的机构是“教育体制和社会公共服务体系”。因此，我国的民生政策所保障与实现的公民权利的实质是社会权利，这也是我国当前社会建设的关键领域。

社会治理体系勾勒的是一个多中心治理格局，更多的非政府主体进入治理网络。根据国际经验，治理主体的多中心化与网络化是一个趋势，我国国家治理以及社会治理的主体多中心化符合这一国际潮流。当前的社会治理主体除传统的党政主体外，社会组织、企业与公民个人也将越来越多地参与进来，从而形成党政主体治理与社会主体治理良性互动的格局。这一格局的形成对于提升我国社会治理能力具有重要意义。

社会治理体系是一个动态开放的体系。社会治理的领域与空间会不断发生变化，社会治理的问题、需要、目标与价值追求是动态演进的，一些新问题、新要求、新目标、新价值必然会不断出现。例如，网络社会的治理就是一个新兴的治理领域，国家安全治理也会因其特殊性而日益成为一个专门的治理领域。另外，随着社会组织的发育，社会治理主体也将呈现多元化发展的趋势，公民参与的要求也会越发强烈。因此，社会治理体系必然是开放的，当然也将面临流程再造的挑战与压力，社会治理体系必须与外部系统不断进行“输入”与“输出”的“能量交换”，以避免社会治理的体系僵化。

社会治理体系的框架建构

社会治理体系的框架主要指把社会治理体系各要素有机整合起来并使其顺利运转以实现社会治理目标的一种总体性方案设计，根据我国的既有实践与经验，可以探索构建“两横一纵四支撑”的社会治理体系的框架格局。

第一，从治理主体的角度划分，我国的社会治理是由党政主体的社会治理和社会主体的社会治理组成，这两部分治理一起构成了中国社会治理的两个基本层面，即“两横”。对于党政主体的社会治理来说，主要包括以下两个方面：

进一步完善中国共产党在社会治理中的领导功能。根据十八届三中全会的部署，党的主体角色在于领导而不是直接参与治理。党对社会治理的领导既包括对社会治理工作全局的领导，也包括对政府社会治理工作的领导，还包括对非政府主体社会治理的领导。党的领导主要是通过引领和回应社会需求、表达和整合社会利益、引导和规范公民参与、指导和监督社会组织、监督政府执行政策来实现的，最终归结为党对社会治理中各项原则和政策的顶层设计。

进一步完善政府在社会治理工作中的主导功能。政府也是社会治理最重要的主体，党的十八届三中全会的表述与以前相比有很大变化，从“政府负责”变为“政府主导”。“政府负责”主要还是“全能型”政府的体现，而“政府主导”则意味着政府的有限退出，这样就为社会主体的进入提供了空间，本质上是一种政府与社会的分权。但是，政府主导并不意味着政府责任的弱化，相反，政府在相关社会服务领域依然是直接的提供主体并负有直接的责任。此外，发展社会组织、壮大社会力量、激发社会活力也是我国未来社会治理工作的一项重要任务。

第二，政社互动是联系党政主体治理与社会主体治理的纽带，是我国社会治理大格局里的“一纵”。社会治理与传统社会管理的区别不仅在于管理主体的多样化，还在于在两类社会治理主体之间架起桥梁，避免党政主体的社会治理与社会主体的社会治理相互割裂而造成治理的碎片化，联结的关键在于实现政社良性互动。一方面是政府与社会的互动，实际上是党政系统与公众社会的互动，另一方面是党政系统与社会组织的互动，而前一种互动最好能通过后一种互动实现，这样才能实现理性与有序的政社互动。政社互动的过程是政府与社会相互倾听、沟通以达成理解与共识的过程。通过政社互动可以提高公共决策的技术科学性、社会合理性，进而提高公共决策的合法性，为政策执行创造有利的环境。从政府的角度来说，政社互动是一种嵌入性程序与机制，对于弥补政府的行政理性具有重要的意义；从社会的角度来说，政社互动是一种民主参与过程，是社会公众进行利益表达的主要渠道。

第三，中国的社会治理还需要在四个方向上进行重点突破，这是社会治理体系框架建构的四个支撑点。

一是加快形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。社会治理体制是治理体系的重要组成部分，当社会治理主体从相对单一的党政主体转向多样化的治理主体时，对众多主体的行为与关系作出制度安排就显得尤为重要。

二是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。基本公共服务的提供事关社会公平正义与民生保障，覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系是我国社会治理的基本政策目标之一，也是我国未来社会治理的核心领域。

三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。现代社会组织体制是十八大报告中明确提出的一个新概念，我国社会组织不断发展并日益发挥重要的社会功能，对社会组织进行科学管理显得更加重要。现代社会组织体制主要包括五个方面的内容：现代社会组织的监管体制、现代社会组织的支持体制、现代国家与社会组织的合作体制、现代社会组织的治理体制以及现代社会组织的运行体制。现代社会组织体制建设主要从上述五方面发力。

四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。源头治理主要有两层含义，一是问题始发的人群或者个体，二是问题的最初原因是什么，源头治理实质就是要从问题最开始的人群或者成因入手，做好防治结合。动态管理强调管理的变化性与可持续性。应急处置则主要是一种危机状态下的管理办法。源头治理、动态管理、应急处置三者不是割裂的，也应该把它们视为密切联系的整体进行系统治理、综合治理。从治理的效果来看，把问题解决于萌芽状态是最理想的目标，从当下实践来看，特别要注意把维稳与维权、管理与服务紧密结合起来，以维权促维稳，将管理寓于服务之中，有效实现“善治”。□

（叶南客：南京市社科院院长、研究员、博导；许益军：南京市社科院社会发展所所长、研究员）

责任编辑：段培华