公共安全管理需要确立新思维

张海波

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上正式提出“总体国家安全观”，涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11种安全。“总体国家安全观”是对传统国家安全观、非传统安全观、人类安全观和公共安全观的进一步发展，是在中国和平崛起背景下的一种国家治理战略。“总体国家安全观”的提出正当其时，对公共安全管理而言，需要及时更换新观念、确立新思维。

一、优先安全观

“总体国家安全观”首先是一种优先安全观，这主要体现为衡量发展与安全的关系时，安全更为优先，既重视发展问题，又重视安全问题。习近平同志在国安委第一次会议上阐述“总体国家安全观”时就明确指出，保证国家安全是头等大事。这是在实践中一次重大的观念突破。在理论上，风险社会理论家乌尔里希·贝克早在上世纪80年代就明确指出，安全是后工业社会（也就是风险社会）的核心议题，对于财富的热情必将让位于对于安全的忧虑。改革开放以来，中国对于发展与安全的理解大致经历了三个时期：一是改革开放初期的“发展是硬道理”，虽然也强调稳定，但主要是通过发展来解决稳定问题；二是近十年来“发展是硬道理、稳定是硬任务”，强调二者并重；三是习近平提出“总体国家安全观”之后，明确将国家安全作为事关国家发展与稳定的头等大事，这不仅是对“稳定”内涵的扩展，也是对安全与发展关系的重新界定，明确将安全治理置于国家治理的优先位置。

优先安全观要求更加重视公共安全管理，从执政理念和政绩导向上，真正将公共安全管理作为事关国家发展与稳定、民众生命与财产安全的头等大事来抓。2003年“非典”之后，中央政府主要通过推行问责制来促使地方政府重视公共安全与应急管理。然而，在政策实践中，问责制面临两个难题：一是难以明确区分责任，最后通常是以对官员的个人问责草草结束，甚至是寻找“替罪羊”，缺乏从源头上进行治理；二是“维稳”中的“一票否决”导致地方政府尽力掩盖矛盾，而努力化解矛盾不到位。在这种情况下，应急管理被视为“麻烦”、“烫手山芋”，地方政府形式上重视，实质上重视还不到位；虽然各级新增了“应急办”等机构，但又缺乏力度，监管还不够有力。因此，在“总体国家安全观”下，公共安全管理应该切实得到重视，优先发展。

二、积极安全观

应急管理是非常态管理，安全管理则是常态管理。因此，总体安全观是更加积极的安全观，强调防患于未然，于常态管理中寻求安全。这就要求公共安全管理也要确立积极安全观。从功能上看，应急管理是一种事后管理，虽然也强调应急准备，但强调应急准备主要服务于应急响应。政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全，这些都是关系中国发展与稳定的关键问题，牵一发而动全身，不能寄希望于出事之后进行应急管理，而应该更加积极，通过提升国家治理能力来强化安全治理。2013年10月7日，习近平同志在论及改革时指出，中国是一个大国，绝不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全，这些都是事关中国发展的根本性问题。在这些问题上，显然不能被动应急，而应该积极治理。

积极安全观要求加强风险管理。公共安全管理不仅包括应急管理，还包括风险管理。经过10余年的实践，中国的应急管理能力已经大为提升，虽然应急管理的许多细节尚需改进、完善，但已经呈现边际受益递减，进一步强化应急管理不但不能达到预期效果，甚至可能适得其反。因此，总体安全观的提出有利于确立积极的安全观，适时从应急管理转向风险管理，从非常态管理转向常态管理，从事后管理转向事前管理，从被动走向主动。

三、复杂安全观

“总体国家安全观”也是一种复杂安全观，涵盖了11种安全，这也意味着公共安全管理没有捷径可走，没有简捷方法，必须充分认识到安全治理的复杂性，扎扎实实提升国家治理能力，才能达成有效的安全治理。在过去的几十年中，全球化、技术革新带来的深层次变化就是系统交互性的增强和系统复杂性的上升，在这一大背景下，各类安全问题相互交织、互相强化，简单粗放的安全治理并不能达成目标。早在2003年，OCED就发布报告，提出“系统性风险（systemic risk）”，强调风险之间的交互性对风险治理实践的影响。最近十年，美国、日本等国家也都在实践中探索更能适应复杂情境的公共安全管理体系。例如，信息安全与政治安全，这在当前的中国表现得尤为明显，对互联网的管理不能采用“一禁了之”、“一断了之”的简单思维，还必须在顺应互联网技术变革的前提下不断探索维护信息安全、政治安全的方法。

应急管理在一定程度上是一种简化的公共安全观。在中国治理转型的大背景下，所谓的“突发事件”并不是突发的，或多或少都能找到治理转型的因素，都有深层次的原因，仅仅对突发事件进行应急管理并不能从根本上消除突发事件，甚至还可能会掩盖问题，或者错失从根本上解决问题的“机会窗口”，导致问题“沉疴日久”、“积重难返”。应急管理的简化处理方式在短期内可以“治标”，但在长期内不能“治本”，10年时间不到，应急管理观的弊端就已显露。所谓的复杂安全观，就是要将安全治理纳入中国国家治理转型的总体框架中，着眼基础，不求速成，优化治理结构，从根本上提升公共安全管理能力。

四、整体安全观

“总体国家安全观”还是一种整体安全观。也就是说，公共安全管理要改变过去那种各自为战、相互孤立的管理模式，从整体上提升安全治理。由于系统之间的交互性，管理学的“短板效应”或“木桶效应”也适应于公共安全管理。仍以信息安全为例，没有信息安全就没有政治安全，也没有军事安全、经济安全、社会安全，因此，保障政治安全、军事安全、经济安全、社会安全不能单从政治安全、军事安全、经济安全、社会安全入手，必须通盘考虑，顶层设计，系统规划。

应急管理是一种综合管理观，但还不是整体安全观。涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四类突发事件，在保持原有的自然灾害减灾救灾、安全监管、疾病控制、社会治安管理的同时，要求各级政府在这四类突发事件发生后进行综合应急响应。但事实上，在常态管理阶段，传统的自然灾害减灾救灾、安全监管、疾病控制、社会治安管理并未得到有效整合，仍然是各自为战，即便是在应急响应阶段，也缺乏统一的指挥控制系统和信息交互体系。整体安全观与综合安全观的区别在于，前者更加强调公共安全管理作为一个整体。国家安全委员会的成立就是一个体现，作为国家安全治理的最高机构，可以从整体上规划设计国家安全治理战略，这是巨大的进步。事实上，美国负责对外的国家安全委员会与负责对内的国土安全委员会在奥巴马执政时期已经合署办公了，可见美国在应对安全威胁时也非常重视整体安全观。□

（作者系南京大学政府管理学院副教授）责任编辑：段培华