生态文明建设应注重发挥市场主导作用

作者：黄贤金

我国政府在生态环境建设中一直起到主导作用，包括：环境保护模范城市建设、生态市建设、自然保护区建设以及生态环境基础设施建设、环境治理等一系列工程，都是以政府为主体，乃至政府组建相应的企业进行准经营性投资建设；即便一些地方探索开展了排污权交易，包括企业与企业、政府与政府之间的排污权交易，但总体来看，仍然是政府主导的“拉郎配”，没有形成更为广泛的市场交易。因此，要更有效地开展生态环境治理，推进生态文明建设，就需要在界定自然资源、生态环境产权的基础上，明确社会主体的责任，从而更科学、有效地发挥市场决定性作用。

一、以产权界定为基础，构建推进生态文明建设的自然资源、生态环境产权体系，形成生态文明建设市场机制运行的产权制度基础。

自然资源及生态环境产权界定是构建生态文明建设市场制度的基础。党的十八届三中全会首次提出“健全自然资源资产产权与用途管制制度”，为构建以产权要素为基础的生态文明建设市场机制提供了政策依据。但从现有自然资源、生态环境产权体系来看，尚难以支撑生态文明建设市场机制运行。

从人与自然协调发展来看，需要形成体现“山水林田湖生命共同体”特征的自然资源及生态环境要素产权体系。为此，需要克服两个方面的问题：（1）我国过于注重优先健全具有市场价值的自然资源资产产权制度，如土地、矿产权、林权，而相对忽视乃至忽略了水、海域使用权等自然资源资产产权制度建设，从而不仅造成水、海域使用权的产权价值难以体现，而且一定程度上也造成了土地资产对于其他自然资源资产的替代。例如，各级政府过于重视城乡建设用地增减挂钩而导致水面率下降，水生态系统循环受到影响。（2）相对重视了自然资源资产产权制度建设，而不够重视碳汇权、排污权、生态经营权、可再生能源配置交易等生态环境要素产权制度建设，从而使得自然资源开发利用所带来生态环境问题的责任主体不够明确，包括：采矿后产生的生态环境问题留给地方或居民，滩涂过度围垦造成的生态环境问题留给政府或公众等。

基于上述认识，自然资源与生态环境是一个问题的两个方面，自然资源开发、利用不当，就不可避免地产生生态环境问题。因此，一是需要从自然资源的整体性、自然系统的协同性角度，系统设计自然资源与生态环境产权体系，从而整体理清自然资源产权主体以及生态环境要素主体的产权体系与相应的权益关系，并统一纳入不动产登记系统。二是建立更为科学、合理的生态环境要素产权初始分配制度。一段时期，我国排污权等生态环境权利是无偿获取的，但若完全认可现有的企业排污权，则在区域环境容量普遍超标的情形下，就存在“劣币驱逐良币”的问题，从而使得科技含量更高、污染排放更少的企业难以进入。因此，就排污权而言，就需要建立相应的绩效评估机制，以为排污权在流域、区域、企业等的初始分配提供决策支撑；三是构建产权交易体系，为自然资源及生态环境交易提供交易平台。例如，美国通过建立排污权交易体系，将排污权交易应用到河流污染治理、固体废弃物治理、城市雾霾治理等各个领域，对推进生态环境建设起到了积极的促进作用。

二、以经济发展转型、发展生态经济为契机，创新生态环境管理路径，实现从政府调控主导型生态文明建设向市场调控主导型生态文明建设的转变。

实现经济转型升级，除了经济发展自身的规律以及发展的路径依赖之外，与政府缺乏发展生态经济的经验不无关系，如同一个时期以来政府对于土地财政的依赖症具有相似性。其实，后土地经济时代，排污权、碳汇权、取水权等交易都是调节自然资源配置、改善生态环境的重要市场杠杆；同样，在生态阈值、环境容量允许的前提下，让自然资源开发利用者、良好生态环境的新占用者、公共投资改善生态环境的受益者等承担相应的生态环境成本或支付相应的受益税，以及建立积极的排污权、碳汇权、取水权等交易体系，都是创新生态环境管理，发展生态经济发展的重要路径。

为平衡土地供应市场，抑制住房价格过度上涨，丹麦等欧洲国家于19世纪末就开展了土地储备制度；为推进碳减排，欧美于2005年积极推进碳排污权交易，2006年欧盟排污权交易额就已高达约200亿欧元，在创造社会财富的同时，也积极地促进了欧盟经济转型，推进了欧盟环境技术的研发与应用，倒逼了其环境产业的发展。更为有意义的是，加拿大在一些自然保护区建设与管理中，不是通过财政资金投入，征收土地、建立庞大机构的方式来建立自然保护区，而是根据自然保护区的不同情况，有的是赋予自然保护区的居民以可监控的经营权方式进行自然保护区保护。例如，魁北克省鲑鱼保护区的建设，就是同构监控鲑鱼种群数量来确定当地居民是否可以持续经营还是适当停止经营；有的则是由生态环境保护组织或个人占有、管理自然保护区，政府主要是进行监管。

可见，体现市场调控主导的生态文明建设，政府作为生态环境产权市场的监管主体，而不是直接的建设、管理主体，通过建立生态环境产权市场，赋予可监控的经营权或者相关组织、个人直接占有、管理的方式进行生态文明建设，不仅节省了政府的财政投入和自然保护区的运行费用，而且还有利于吸收社会资本来进行生态环境保护。

三、以自然资本经营保值增值为目标，构建自然资源及生态环境要素为主体的自然资本市场制度，提高自然资本要素配置效率，全面推进生态文明建设。

针对人类社会一度忽视自然资源、生态环境等的资本价值问题，世界银行于1995年提出人类社会财富包括自然资本、人造资本和人力资本三个方面，而GDP就是人造资本的具体体现，自然资本则是自然资源以及生态环境价值的具体体现。南京大学江苏绿色发展研究基地研究成果表明，江苏省人均人类社会财富是人均GDP的近20倍，自然资本占人类社会总财富比例为11%，但由于过度开发、环境破坏、生态退化，造成自然资本价值损失。而生态文明建设，就是要实现自然资本的保值增值。据此，提出如下建议：

形成包括外部性成本的自然资本价格制度。在传统的自然资本定价制度中，自然资源以及生态环境要素本身的资源价值尚未得到充分体现。例如，南京市自来水水价中水资源费仅为0.07元/立方米，仅占水价的2%，而水资源利用所带来的水污染、水生态等损失则难以补偿。不仅如此，企业排污、矿产开采、滩涂围垦、土地整理等也造成自然资本利用的高额外部性成本。因此，需要通过市场评估机制全面评价自然资本的外部性成本，并通过外部性成本内部化，建立自然资本占有者生态环境价值损失的市场补偿机制。

以排污权交易为主体，形成有利于污染治理的市场机制。以环境容量为基础、排污绩效为依据，合理配置不同流域、不同区域、不同企业的排污权，建立排污权交易平台，形成流域上下游、区域之间、企业之间，乃至生态环境保护组织、其他社会主体、个人等参与的多层次的排污权交易体系，从而提高排污权配置效率，尤其是倒逼环境容量超标的区域，转变经济增长方式，污染严重的企业退出经营或进行技术改造，从而有效推进环境污染治理。

以公共财政资本为引导，形成有利于生态修复的市场机制。生态修复改善了城乡空间环境，提升了城乡空间的居住、生产等利用价值。但生态修复具有公共产品特征，因此，需要以公共财政资本为引导，并通过引入市场机制方式，推进生态修复空间的可持续利用或维护，提升区域生态系统价值。□

（作者系江苏省绿色发展研究基地首席专家、教授）

责任编辑：戈尚达