泗阳成子湖片区扶贫开发的实践与探索

作者：中共泗阳县委办公室

2012年3月出台的《江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要》，创新提出片区连片开发的帮扶思路，明确将成子湖地区列为连片开发的六大重点扶贫区域之一。2013年1月11日，省委书记罗志军赴泗阳调研指导成子湖片区扶贫开发工作，作出了“啃下这块硬骨头”的重要指示。同年4月，省委、省政府明确省委办公厅为重点牵头部门，民政厅、财政厅等为成员单位，建立省级层面联席会议制度。一年多来，泗阳按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，以改革创新为动力，不等不靠、主动作为，边实践、边总结，成功探寻出片区整体扶贫开发新路径。

（一）以改革创新为动力破解片区扶贫开发瓶颈制约。成子湖扶贫开发的瓶颈制约集中体现在土地、资金、机制等方面。改革是最大的红利，改革也贵在行动。泗阳积极抢抓成子湖片区被列为省级扶贫开发改革试验区机遇，坚持问题导向，通过改革创新，拿出了有效的措施，较好地破解了这些瓶颈制约。一是“区镇合一”破解体制瓶颈。连片开发是一项系统工程，涉及面广、参与部门多，需要整体推进，避免各自为政。泗阳牢固树立“一盘棋”思想，参照经济开发区模式，挂牌成立由县委副书记挂帅的成子湖扶贫开发示范区党工委、管委会，实行“区镇合一”管理体制，统筹推进扶片区扶贫开发工作。此做法获国家扶贫办高度肯定。二是“指标位移”破解土地瓶颈。泗阳遵循“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损”“三不原则”，在片区卢集镇试点农村集体建设用地空间“位移”，保持区域动态平衡，并配套推行“土地承包经营权置换社会保障、农村住宅置换房产”双置换模式，通过“三集中”破解土地瓶颈。三是“金融创新”破解资金瓶颈。政府层面，设立成子湖片区“三农”贷款担保基金、贷款风险补偿基金，形成农业贷款资金池；市场层面，运用市场化思维推行BOT模式，引入社会资本参与片区重点工程建设；片区自身层面，成立村级土地股份合作社、农村产权交易所，组建“土地银行”，为农民提供金融信贷服务。四是“五位一体”形成帮扶合力。在省、市级层面联席会议的基础上，泗阳推行省委帮扶工作队驻村帮扶、县级领导挂村帮扶、乡科级干部“三进三出、三年挂村”帮扶、公职人员与低收入户“结对”帮扶、“百企联村”帮扶等“五位一体”帮扶模式，同步明确乡镇街道主体帮扶责任，全面汇聚扶贫开发合力，形成帮扶资源叠加效应。

（二）以要素整合为手段集中攻坚片区扶贫开发关键工程。交通、农田水利是片区扶贫开发基础性关键工程，其意义重大、难度系数也最大。泗阳通过强化面上统筹，出台《成子湖片区扶贫开发三年行动计划》，整体编制片区6大功能规划和8项专项规划，以项目整合带动资源整合，集中攻坚，打通关键环节，使扶贫开发劣势得以逆转。一方面，在财力紧张的情况下，自力更生，举全县之力攻坚交通基础工程，相继开工成子河航道、成子河公路大桥、成子河旅游公路和330省道等交通重点工程，将片区直接拉入县城15分钟经济圈。同时实施农村公路提档升级、滨湖公路等工程。目前，成子河公路大桥已建成通车，成子河航道已完成90%工程量，成子河旅游公路、330省道泗阳段已完成路基工程，全部通航通车后，成子湖将纳入京杭运河航道网，330省道将与宁淮高速互联互通，片区内快速通道实现全覆盖。另一方面，统筹推进片区土地及水系整理，每年重点整体实施土地整理和高标准农田项目2个以上，加快建设旱能灌、涝能排、田成方、路相连的现代农业生产区，推动片区群众生产生活条件持续改善。

（三）以精准扶贫为核心探索片区增收富民新路径。成子湖片区扶贫开发，事关我省全面小康战略大局。年初全省农村工作会议再次明确，不消除4000元以下的低收入人口，不能宣布以县为单位全面建成小康社会。泗阳主动试点帮扶资金直补到户政策，针对不同能力层面的低收入户，分类施策，实现扶贫资金“滴灌式”高效使用。一是“扶贫菜单”促创业。对有创业愿望的低收入户，按照“一户一策、直补到户”办法，排定山羊养殖、桃树种植、林下经济、家庭农场等四大类扶贫菜单。目前，已累计实施帮扶项目3.2万个，惠及3万低收入户10.7万人。二是“家门口就业工程”促就业。对有就业能力的低收入户，在片区乡镇全民创业园各建成30万平方米标准化厂房、入驻40家企业的基础上，采取“零征地”模式，通过新建、改建或租赁的方式，在成子湖片区所有村，建设不少于500平米“三来一加”标准化厂房，引入50万元以上投资项目，提供50人以上就业岗位，同时开展充分就业村考核评比，实现了低收入户就地就近就业。三是“股份量化”促增收。对无就业能力的低收入户，一方面利用帮扶资金购买门面房、入股国资公司、建标准化厂房，股份量化到户，定期分红。另一方面，将其纳入低保、五保范围，给予“兜底式”保障，确保不让一个低收入户在小康路上掉队。

（四）以城乡统筹为引领推进片区生活方式有序转变。《江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要》指出，农村扶贫开发要“深入实施城乡发展一体化和区域协调发展战略”。泗阳始终瞄准苏北城乡统筹示范区目标定位，将片区扶贫开发与城乡统筹同步推进。一是高规格推进小城镇“九个一”。按照生态环境优美、富有风貌特色、功能完善配套、疏朗精致宜居定位，出台《小城镇“九个一”建设导则》、《乡镇风貌特色规划》，持续抓好危旧片区改造和路网建设。同时优化《平原林海美好乡村十条意见》，鼓励农村居民到县城、镇区购房，并给予“新市民”待遇。二是高标准建设农村新型社区。出台片区规划保留村庄目录，按“八位一体”模式（一个村民服务中心、一个卫生室、一家超市、一个幼儿园、一个文体活动广场、一个“三来一加”创业点、一个公交站台、一个银村通服务网点），建设农村新型社区，全面推进农民生产、生活、居住“三集中”。目前，片区已建成成河、郝桥等新型社区，呈现望得见水、看得见田、留得住乡愁的新农村景象。三是高质量推进公用事业延伸。在苏北率先启动城乡同质供水、天然气镇镇通、出庄道路提档、医改“1+1”等工程。目前，成子湖水厂建成投入使用，实现片区所有村（居）同质供水全覆盖，片区3个乡镇天然气镇镇通全覆盖，村（居）公路通达率96%。“喝上城里水，走上水泥路，住进新社区，家门口能就业、心情舒畅、不比城里差”成为片区村民的共同感受。

（五）以产业发展为支撑实现片区扶贫开发可持续发展。产业化扶贫是提高扶贫整体效益、增加农民收入、壮大县域经济实力的根本举措。成子湖片区物产资源丰富、生态优势明显。泗阳通过特色产业打造、生态旅游资源保护开发等举措，将资源优势转化为经济优势。一是做强生态循环农业。按照“项目集合、资金集中、要素集聚、效益集显”要求，规划建设省级成子湖生态循环农业示范区，科学布局10万亩优质稻米、3000亩成子湖青虾种苗繁育中心、5000亩现代渔业产业园、万亩“家庭农场”式桃林等项目，重点打造优质稻米、成子湖青虾、桃果经济等5大特色板块，着力做强生态循环农业。二是做实生态修复。主打“生态牌”，大力实施退圩还湖、水源地保护等工程，增加蓄水量、改善水体质量、恢复自然生态景观，逐步呈现“天上白鹭飞、水底鱼虾肥、湖面千帆扬、岸上稻花香”的成子湖美景画卷。三是做优生态旅游业。成子湖片区拥有瓦岗遗址、洪泽驿馆、沙滩渔火、古石花县遗址等遗迹遗存20余处，旅游产业发展潜力巨大。泗阳围绕建设国家级旅游度假区目标，出台成子湖旅游发展总体规划，加快布局石花小镇、小街渔村、湖滨浴场等重点项目，同时借鉴台湾民宿经济，规划建设万亩庄园型经济发展区，打造升级版乡村旅游点。□

责任编辑：许 筠