直挂云帆济沧海——江苏改革回顾与展望

作者：周荣华 韩 磊

一、改革历程

改革开放以来，江苏的改革可以划分为四个阶段。

起步探索阶段（1978年-1992年）。这一时期的改革，大多没有现成的模式，在“摸着石头过河”的操作思路指引下，全省各地解放思想，积极探索，争先试点，不断创新，力所能及地推进改革。主要举措，一是推进以家庭联产承包责任制为重点的农村改革，创新发展乡镇企业。二是探索国有企业摆脱困境的有效途径，推进承包经营，引进乡镇企业灵活机制，开展国有企业股份制改革试点，全省148家试点企业中，建立有限责任公司的113家，建立股份有限公司的35家。三是开展城市综合改革试点。上世纪80年代初，常州、南京先后被国务院确定为综合改革试点城市，改革从生产领域扩大到流通领域、分配领域，从微观搞活企业扩展到宏观改善管理，从工业延伸到商业、建筑业、交通运输业，从经营方式、所有制结构的调整推进到政府职能的转变。

全面推进阶段（1992-2003年）。从1992年始，改革进入全面建设社会主义市场经济体制的新阶段。1992年邓小平同志视察南方重要谈话发表后，省委省政府及时作出关于加快改革开放、促进经济发展若干问题的决定，明确提出加快改革步伐，扩大市场调节范围。党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标后，江苏按照建立社会主义市场经济体制的要求，系统、全面地推进改革，各项改革取得了重要进展。2003年底，全省县属国有企业改革基本结束，多数市的市属国有中小企业改革基本完成。全省国有及国有控股大型工业企业、中小型企业改制面达93%以上，大型商贸企业改制面达88.5%，中小型商贸企业改制面达92.9%。国有资产管理体制框架初步形成，各项配套改革全面推进。生产经营类事业单位改革取得阶段性成果。同时，农村改革、所有制结构调整、行政机构改革及政府职能转变、医疗卫生改革、就业和社会保障制度建设、财政金融体制改革、市场体系建设等，都取得了重大进展。

完善提升阶段（2004年-2012年）。2004年是江苏全面贯彻《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神的第一年，省委省政府高度重视改革工作，将2004年确定为江苏的“改革促进年”，从此江苏改革进入了新的时期。新时期改革的特点是，按照完善社会主义市场经济体制的要求，以科学发展观为统领，在全面推进各项改革的同时，着重在重点领域和关键环节取得突破。一是行政管理体制改革被提升到更加突出的位置。二是着力完善市场运行机制，注重功能发挥。三是突出构建落实科学发展观和建立和谐社会的体制机制。2004年省委省政府出台《关于落实科学发展观促进可持续发展的意见》，对落实科学发展观提出了比较系统的体制创新要求。2006年出台《中共江苏省委贯彻〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉的意见》，对和谐社会建设进行制度安排。2007年省政府印发《江苏省节能减排工作实施意见》，明确了创新节能减排体制机制的措施。全省改革按照省委省政府的部署顺利推进。

全面深化阶段（2013年以来）。以往的改革，主要围绕经济体制展开，党的十八大开启了我国全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革和党的建设制度创新的新时期。党的十八届三中全会对全面深化改革进行了部署。2013年11月《中共江苏省委贯彻落实＜中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定＞的意见》出台，对全省全面深化改革进行安排，明确了全面深化改革的路线图、时间表和任务书。2014年1月江苏省委成立全面深化改革领导小组，负责全省全面深化改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实工作。领导小组下设办公室和6个专项改革小组。领导小组成立以来，多次召开会议，布置改革工作。出台《关于推进简政放权深化行政审批制度改革的意见》、《关于进一步简政放权加快转变政府职能的实施意见》等一系列文件，引导各项改革的全面深化。各省辖市都成立全面深化改革领导小组，落实中央和省文件精神，大力推进改革。

二、主要成就

江苏的改革为经济社会发展提供了动力和保障，改革开放以来江苏经济社会发展所取得的成就都离不开改革，从这个意义上说，经济社会发展的成就就是改革的成就。但改革作为制度创新的一种方式，它的成就还体现在制度建设和体制转轨方面。改革开放以来，江苏改革在制度变迁和体制创新方面取得许多成就，包括以下几个主要方面。

实现了从传统计划经济体制向市场经济体制的根本性转变。改革开放以来，江苏积极探索，大胆创新，不断拓展和深化改革，实现了从传统计划经济体制向市场经济体制的根本性转变，建立了社会主义市场经济运行机制。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局已经形成；以建立现代企业制度为重点的国有企业产权制度改革基本完成，民营企业得到长足发展，经济的微观主体充满活力；各类市场得到较快发展，市场体系有了相当程度的发育，市场在资源配置中的作用得到了较好的发挥；政府调控经济的方式和手段发生深刻变化，经济管理体系逐步进入科学化轨道；税收制度在不断的适应性调整中走向完善，公共财政的框架初步建立；以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度已经形成；集养老、医疗、失业、工伤和生育等于一体的城镇职工社会保障体系基本建立，农村保障体系建设取得突破性进展；城乡二元体制取得突破，与现阶段农业生产特点和生产力发展水平相适应的农村经济体制基本形成；适应经济国际化要求的对外贸易、利用外资和国际经济技术合作体系已经确立。

建立了与社会主义市场经济体制相适应、能够体现政府公共服务职能的社会事业新体制。改革开放以来，通过行政管理体制改革、政府职能转变、事业单位分类改革、事业单位内部改革，通过引进社会力量、培育社会事业服务新主体、政府购买服务等措施，建立了新型社会事业体制，有力地推进和保障了我省科技、教育、文化、卫生等社会事业的发展。我省较早开展了事业单位分类改革，积极创新社会事业管理体制。无锡的事业单位“管办分离”改革，为我国事业单位管理体制改革提供了新途径。我省新型社会事业体制，初步实现了我省社会事业服务提供主体的多元化，提供方式的多样化，能够基本满足人民群众日益增长的社会事业服务需要，能够满足社会事业发展需要，体现政府公共服务职能。

形成了主体多元、互联互动的社会管理新格局。改革开放以来，随着经济社会的发展，江苏不断探索社会管理的有效途径，逐步形成了政府与民间力量功能互补、多元主体协作联动的社会管理新格局，形成了特色鲜明的社会管理体制新框架。政府在转变职能的过程中，十分注重自身社会管理职能的履行，同时注重调动社会力量进行社会管理，逐步改变“控制式”管理模式。在各地的探索中，形成了“三社联动”社会管理模式，即充分发挥社区、社会组织和社会工作人才（简称“三社”）的作用，建立和完善“三社”互联、互补、互动运行机制，形成分工协作、共同管理的新格局。实施“引导式”和“服务式”政府管理，建立制度，创新机制，形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理架构。通过改革，我省基层社会管理和服务正逐步实现由传统的城镇“单位制+街居制”、农村“村委制”向现代社区体制转变。近年来，我省以强化社区民主自治的“一委一居一站一办”（一委即党委，一居即居委会、一站即管理服务站、一办即综合治理办公室）管理模式为目标，推进和谐社区建设，成效显著。2013年，基层民主自治管理体系已渗透到全省5947个城市社区、15656个农村村委会。通过实施社会管理创新工程，对社会管理的各个方面进行制度安排，努力建设与社会主义市场经济体制相适应、具有江苏特色的社会管理新体制。

构建了能够基本满足统筹兼顾、持续协调需要的科学发展新机制。科学发展观提出后，江苏按照中央的要求，着力克服阻碍科学发展的体制障碍，注重科学发展的体制机制创新，在经济的转型升级、区域协调发展、城乡统筹发展、促进资源节约和环境保护、保障社会和谐发展等方面取得了一批制度成果，形成了新机制。例如，科技创新促进机制，城乡公共服务均等化推进机制，苏南与苏北挂钩共建苏北开发区机制，环境保护生态补偿机制等。与此同时，还构建了有利于调结构、保民生等科学发展的财税体制机制；按照科学发展观的内涵和要求，建立了包含经济发展、科技创新、社会进步、生态文明和民生改善五大类28项指标的科学发展评价考核体系。

三、未来展望

今后一个时期，江苏是全面深化语境下的改革。新阶段的改革是以往改革的逻辑延伸，是以往改革的拓展和全面化。要深入贯彻党的十八届三中全会精神，按照省委十二届六次全会部署，推进制度建设取得重大突破性进展。

改革目标任务的综合性。全面深化语境下的改革，有两个相互联系的语义，一是全面，二是深化。所谓全面，是说这种改革已经不是经济体制主导语境下的改革（以经济体制改革为中心，兼顾或配套进行行政体制、文化体制、社会管理体制等方面的改革），而是内容广泛、全面的改革，是指经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制领域统筹协调的改革，还包括党的建设制度改革等。所谓深化，是指这种改革的起点是建立在以往改革基础上的，是以往改革的纵深展开和完善提升。因此，改革的目标任务涉及面广，要求高，具有综合性特点。这里要把握好国家改革与我省改革的关系。如果将国家与地方的改革关系分为具有弹性与无弹性两种关系，那么对国家要求地方必须完全按照既定设计直接实施的改革，即无弹性的改革，例如政治体制改革中机构的垂直管理制度安排，我省要完全按照国家的设计实施。对于国家只提出原则要求，地方可以发挥创造性的改革，即具有弹性的改革，我省应按照完善社会主义市场经济运行机制、健全科学发展和科学管理体制机制的目标予以全面深入的推进。

改革着力点的多域性。全面深化语境下的改革不是以往那种偏重于经济领域的改革，不是重点领域和关键环节的改革，而是系统性、全局性的深刻社会变革，因此在全局全面推进过程中寻找突破口、更加突出着力点时，应注意改革的多域性，不仅找准全局中的突出着力点，而且应找准每个领域中的突出着力点。根据江苏实际，全面深化改革，经济体制改革是主轴，处理好政府与市场关系是核心，增强微观主体活力和促进经济转型升级是“两个落脚点”，加快完善现代市场体系、深化财税体制改革、大力推进金融改革发展、加快构建开放型经济新体制是重点改革任务。这是江苏实现“两个率先”的关键。在政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等改革中，各自都拥有需要突破的重点。例如，在社会体制改革中，在推进民主制度建设、收入分配制度等改革的同时，推进基本公共服务均等化、优质化和提供主体、提供方式的多元化制度创新是需要加大力度的重点；加快形成科学有效的社会治理体制机制，强化社会矛盾感知和预先化解机制，与经济体制改革相结合，作出培育富民阶层、形成和壮大中产阶级群体的系列制度安排也是特别需要着力的方面。

改革路径选择的兼顾性。全面深化语境下的改革，与以往的改革在目标任务方面具有很大的差别，因而在改革路径的选择上也具有鲜明的特殊性。在我们利用这些特殊因素时，要考虑江苏的实际和改革路径依赖等因素，将特殊因素和其他因素结合起来。一是动力因素的兼顾。全面深化语境下的改革是在中央顶层设计的大框架下进行的，是自上而下的改革，层层通过领导小组推动。江苏改革的路径常常是基层创新，基层的活力、动力强，江苏全面深化语境下的改革，在顶层推动的同时，应同时发挥好基层的作用。二是问题导向与体制导向的兼顾。改革在很多情况下是为了解决突出的问题，问题是改革的导向，这是必要的，但仅仅如此就可能导致“头疼医头，脚疼医脚”的结果，安排的制度不可持续。改革还需要面向未来，着眼长远，进行系统、科学的制度安排，形成优良体制。江苏改革具有问题导向与体制导向兼顾的传统，应继续坚持这一路径选择。三是制度结构的兼容。全面深化语境下的改革，需要设计安排的制度面广量大，同一领域的制度之间、不同领域的制度之间都存在关联，这需要在制度设计安排时，注重制度间的协调，使制度能够发挥综合整体绩效。要以更大的勇气和智慧打好全面深化改革攻坚战，为谱写中国梦的江苏篇章增添强大动力和活力。□

（作者单位：江苏省信息中心）

责任编辑：冷超