构建江苏开放型经济新体制

作者：张二震

和全国一样，江苏经济也面临着下行的压力。作为“两头在外”的开放型经济大省，江苏经济下行的主要原因之一，是对外经济增长乏力。通过扩大内需、推进产业升级、发展混合所有制经济等来激发江苏经济活力的思路，都是正确的。但对于业已全面融入国际分工体系的江苏来说，开放型经济仍然是江苏经济的“牛鼻子”。构建江苏开放型经济新体制，为更高水平、更广领域参与全球化经济提供制度保障，以开放促改革、促发展，是延续江苏经济辉煌的必然选择。

开放型经济新体制“新”在哪里

什么是开放型经济新体制？从本质上看，开放型经济新体制是一种新规则、新制度，构建开放型经济新体制，就是要适应从以往的边境开放向边境内开放延伸和拓展的新形势，为全面提升开放型经济发展水平提供制度层面的保障。

20世纪90年代以来，全球价值链逐步成为国际分工的主导形式，其突出表现即为要素的跨国流动和产品的“全球碎片化”。新的分工模式引发了对全球贸易与投资新规则和新制度的需求，尤其是来自于主导全球价值链分工的发达国家跨国公司需求，其核心目标就在于依托新规则和新制度，进一步统筹全球价值链，实现产品生产不同环节和阶段的无缝对接，降低交易成本。在传统的以“最终产品”为界限的分工模式下，贸易自由化主要体现在“边境”开放措施上，政策取向上主要表现为相互降低乃至取消关税和非关税壁垒，从而提高相互间的市场准入水平。然而，在全球价值链分工模式下，由于其本质是生产的国际化，是中间品、知识、技术、资本、人员、服务等生产要素在全球范围内的流动和优化组合，因此，其生产上的“全球一体化”特征必然要求各国市场规则的一致性乃至各国间标准的兼容性，需要的是高度贸易和投资自由化。从这一意义上说，一国国内经济政策和市场环境，包括知识产权保护、法制化水平、制度质量、生产要素市场、竞争中立、环保标准、劳工标准、商业环境的公正透明等等，越来越成为发展开放型经济的重要影响因素。总之，价值链驱动下的全球贸易和投资自由化，必然要求更为复杂的全球经济规则与之相适应，更确切地说，必然推动全球经济规则从“边境”规则向“境内”规则拓展，在政策取向上也就必然表现为从低标准不断向高标准看齐。显然，这会促使发展中经济体进行更大幅度的、必要的国内改革，以进一步提升开放型经济发展的法制化、规范化和国际化水平。只有从这个角度看，才能正确把握开放型经济“新”体制的内涵。

江苏开放型经济发展的本质，就是融入发达国家跨国公司主导的全球价值链分工和生产体系。我们通过发挥劳动力禀赋等要素优势，吸引先进国际生产要素在江苏聚集，成功融入跨国公司主导的全球价值链分工体系，带动了出口贸易的迅猛发展，推动了工业化进程，建立了开放型的工业体系，带动了江苏经济的高速发展。但是，江苏前一轮开放总体上还是在“边境开放”的大背景下推进的。其基本措施还是“放宽市场准入”，致力于吸引外资，扩大出口。当前，经济全球化进一步深入发展，出现了很多新情况新问题。基于全球价值链内在要求的全球经济新规则正在形成，突出表现为TPP和TTIP等以高质量、高标准经济规则的自由贸易区正如火如荼发展。构建江苏开放型经济新体制，以适应全球贸易和投资新规则，已经成为必然的选择。惟如此，才能不仅降低乃至消除产品和要素流动的“边境”壁垒，而且消除“境内壁垒”，从而促进国际国内要素有序自由流动和高效配置。

中国（上海）自由贸易试验区的建立，已经在转变政府职能方面改革、外商投资管理体制方面改革、进一步推进服务领域开放方面改革、货物监管模式方面改革、以及负面清单管理方面改革等一系列攻坚领域和深水区进行了创新性突破。这种创新性的探索和尝试，就要为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，就是从体制层面上为提高开放型经济水平和质量提供强大的保障。经过多年的开放型经济发展，江苏已经拥有一定的产业基础和科技资源等先进要素的积累。因此，下一步开放的重点，需要通过政策体制的先试先行和对接，破除阻碍开放型经济发展的体制机制障碍，尤其是破除要素流动的障碍和壁垒，为集聚、整合和利用全球先进要素和创新要素提供制度层面保障。

如何构建江苏开放型经济新体制

第一，加强政府推动。江苏发展开放型经济的经验是“强政府、强市场”。构建开放型经济新体制，离不开政府的作用。具体来说，就是要在厘清政府与市场、社会的关系基础上，通过政府机构改革，强化政府职能的转变，核心是改革行政审批制度，简政放权，让市场在资源配置方面发挥决定性的作用的同时，充分发挥政府的服务型作用，包括全力打造政府主导的公共服务型外经贸综合服务平台，支持各类中介服务机构发展，扶持各类平台类企业发展，加大财税、金融和信息支持力度、以及建立和完善推动企业“走出去”的综合服务体系。

第二，完善促进要素有序自由流动的体制机制。从对内来看，要进一步理顺要素价格体系，加快完善劳动、土地、资本、自然资源、金融资产、以及企业家等生产要素的市场价格形成机制，消除要素跨区域跨行业的流动壁垒，充分发挥价格对市场的调节作用。从对外来看，一方面要加快外资政策和投资准入的负面清单制定，加快扩大服务业对外开放；另一方面要改革对外投资的审批体制，提高审批效率，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，促进国内企业走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资，等等。

第三，完善区域开放布局。协同推进苏南、苏中和苏北的对外开放，形成区域间的优势互补、分工协作以及均衡协调的区域开放格局。尤其是对于苏中、苏北而言，要进一步深化改革，完善体制机制，加快职能转变，提高行政效能，增强发展动力，通过加快与苏南地区融合发展，在融合中分享机遇，在互动中借力发展，在扩大开放中实现区域协调。为此，首先，要依托区域比较优势引导产业进行有规律的梯度转移和集聚；其次，要探索并试图将区域合作机制进行制度化，开展多形式、多领域和多层次的区域合作；最后，要完善扶持机制和互助机制，鼓励相对发达的苏南地区帮助和扶持苏中、苏北地区，使其更有“能力”与苏南地区“配套”发展。

第四，构建对外开放新平台。全面对接上海自由贸易区建设，抓住“一带一路”和长江经济带建设的重要契机，充分发挥我省开放基础较好的优势，加大政策拓展力度，全面提升我省开放型经济平台建设水平。一是积极申报苏州自贸园区和连云港自由贸易港区。二是整合现有综合保税区等海关特殊监管区整体纳入自贸区，利用现有的众多开放平台，发挥功能叠加优势，打造开放型经济“升级版”。三是在全省范围内聚合各类开放载体，全面对接上海自贸区有关政策，在条件成熟的区域，可以争取先行先试自贸区的部分政策。□

（作者系南京大学国际经济研究所所长，教授、博士生导师，江苏经济国际化决策咨询研究基地首席专家）

责任编辑：许筠