从国际经验比较中学习乡村治理

作者：李跃华

历史上我国的乡村治理基本处于乡绅维系、乡民自治状态，其间宗族势力与乡绅势力交织、乡规民约与国家律例并存，整体上是一种比较稳固的架构。经过社会主义改造，土地收归国有，乡村治理的传统架构发生了改变，取而代之的是一种新型的党群、政群治理模式。这种模式经过几十年的改革完善，业已形成了以党和政府为主导、各种社会力量参与治理的相对稳定的结构。但随着改革开放的不断深入，市场经济的蓬勃发展，乡村的发展又遇到了许多新的问题，其中最引人关注的是乡村何以“善治”的问题。党的十八届三中全会就改进社会治理方式提出了要求，即“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。作为社会治理的重要组成部分，乡村治理方式如何改进，农民根本利益如何维护，乡村和谐因素如何增进，是当前我们必须认真面对的课题。环顾周边，放眼世界，一些发达国家的既有经验值得我们学习和借鉴，对于改进我国乡村治理方式具有较强的启示作用。

国际视野中的乡村治理

从国际上比较成功的乡村治理经验来看，其共同点显而易见：平等对待城市和乡村，采用城乡一体的治理方式，即保证乡村财力，促进乡村民主，实现城乡均衡。

先看美国。美国的乡村地方政府由于其联邦制的国家结构形式，种类也比较多样化，但基本上与城市政府形式类似。如同城市一样，村也存在有三种基本组织形式，即村长-议会模式、委员会模式以及村议会-经理模式。其中，真正在发挥关键治理作用的是发达的社会组织和民间资源。曾经担任过美国哈佛大学肯尼迪政府管理学院院长的罗伯特·帕特南教授在他的名著《独自打保龄球——美国社区的衰落与复兴》中写到，美国社会发展的“镀金时代”与“进步时代”，其中的关键就是社会的繁荣旺盛。而社区繁荣旺盛的关键又在于社区中社会资本的发达，这又归功于当时社区中丰富的组织资源。这一点，也为托克维尔所证实，他在《论美国的民主》中写到，他所见到的美国社会是结社的社会，到处都是社会组织。可见，美国社区治理对社会资本的倚重值得我们学习借鉴。

再看英国。美国著名政治学家福山在他的最新力著《政治秩序的起源》中比较了法国大革命前英国与法国两国的乡村社区治理。其中法国是最有能力的人不交税，交税的民众却没有机会参与政策的制定，而英国是富人交税，穷人不交税，并且遇到事情是富人与平民共同坐下来平等讨论决定。由此可以看出英国在乡村治理中的高明之处，不在于你的税多高，而在于你税收的公正和收入差距的缩小。还有就是遇到事情，要有一个能让社会中各个阶层坐下来商讨的机制和平台。这一点很重要，政治的包容性能保证最大范围民众的参与，这样才能保证乡村社区的“善治”。李清娟在《西游漫记》一书中提到过她对英国的观感，城乡统一的房地产市场是需要的，可以防止城乡间的单向流动，避免城乡之间的隔阂；对城乡公平均等的投入更为重要，每个人都是平等的，都是有尊严的，这里只有公民，没有市民、农民的差别，没有城乡歧视。

我们身边的邻居，日本和韩国的情况又如何呢？我在赴韩国作学术访问时，和韩国的朋友聊起韩国农民的收入，他们告诉我，韩国农民收入非常高。因为韩国的每个村都有一个农业公司，可以有效保证农产品的销售，同时又能引导和监督农民的种植，这使得韩国农业发展稳定有序，进入了良性发展的轨道。日本更是如此，日本战后在乡村中积极发展“农民协会”这样的组织，农民入会率达到100%。这样的农民合作组织和政府一起，共同服务于乡村民众的生产与生活，规避了小农生产的盲目性与脆弱性。对此，学者周维宏有这样的评价，农协与行政系统形成了相互合作的并轨制，这是日本现代农村治理的最大亮点。

我国乡村治理的困境及其对策

先来看看目前我国乡村治理的大概状况。农业税取消以后，乡镇政府不再向农民收税，因此，将更多的注意力转移到了招商引资和维稳等方面。乡村内生秩序的形成与维护，很大程度上要靠乡村社会自己。但市场经济把乡村的青壮年多数吸引到发达地区打工去了，乡村只剩下“3860部队”（老人、妇女、孩子等）。在这种双重压力下，乡村的内生社会秩序很难顺利形成。内生性秩序的缺乏，导致乡村的团结有机体被破坏，乡村的很多公共事务无法得到乡村社会的共同讨论与协作，这使得农民的利益常被漠视，由此催生了各类因分割农民利益而造成的上访事件，严重影响了乡村的稳定与发展。

针对以上情况，比较国际上的成功经验，当前亟需对乡村治理的各种资源和力量进行整合，形成新的有效治理方式。结合我国特殊的国情，需要在以下四个方面努力：

一是善用社会资本。我国乡村治理的困境主要体现在乡村内生性秩序的缺乏。而内生性秩序的缺乏又恰恰与乡村社会资本的贫乏有关。乡村内的组织文化资源缺乏，导致政府权力一旦撤出乡村，乡村的社会秩序就缺乏内在参与形成的“有机团结”。因此，要积极支持乡村各类合法社会团体的组建，尤其是那些乡村的传统文化组织，比如乡间戏剧团体等。另外，也要积极引导乡村民众有序参与各种社会团体，形成向上向善的社会合力。乡村社会中充满多元化特征的组织资源、发达的社会资本将会有效促进乡村“善治”，这也是美国乡村治理给我们的启发。

二是畅通参政渠道。除了要积极发展乡村的社会文化事业外，也要在乡村的政治设计中进行改革，以形成村民主动参与的机制，让村干部与村民遇到事情能坐下来平等协商，最大范围内保证政治参与的广泛性与有效性。这也是英国历史上乡村治理的成功之处，对当下中国的乡村治理来说，也具有一定的借鉴意义。

三是建立合作组织。借鉴日韩的经验，积极发展能整合和服务当地生产资源的农业合作组织。这种组织的建立，必须把有效、有为作为追求，不能只设空架子。农村的问题，很多都是发展中的问题，只要农村经济发展上来了，一些问题就会缓解甚至是迎刃而解。我国当下仍然停留在家庭生产经营的小农经济状态，与日本的小农经济较为相似，日本的“农协”与行政系统密切协作的双轨制，对当下我国乡村治理有着积极的借鉴意义。

四是优化考核指标。上级政府在乡镇政府考核指标设计上也要做出调整，不能再以招商引资和维稳为第一指标，要将服务农民作为第一指标，同时要建立信访识别系统，注重信访的质量，不能看到信访就心慌。某种程度上来说，信访实际上是政府治理在民间社会的一个反馈，也是民众与政府就治理问题进行的一个互动。

乡村治理不是一元的治理，而是多元的治理。正是由于乡村丰富的社会组织资源参与到治理当中，乡村的秩序才能得以稳定和构建，乡村内部的“有机团结”才能形成。也只有在这种情况下，乡村治理才称得上乡村“善治”。□

（作者单位：南京大学马克思主义社会理论研究中心）

责任编辑：袁 文