构建五大法治体系推进国家治理现代化

作者：方 明

党的十八届四中全会《决定》是对党的十五大以来依法治国理论与实践的深化与发展，全会不仅提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，还明确了中国特色社会主义法治体系的具体内容。“法治体系”和“法律体系”虽然只有一字之差，但两者有着本质区别：法律体系是静态的制度体系；而法治体系是立体的、动态的、有机完整地把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中，体现了法治的整体要求。前者重点在于建立法律规则，后者则强调实现规则之治。实践表明，法治是降低国家治理成本、实现治理价值目标的最佳途径。没有国家治理体系和治理能力的法治化，就没有国家治理体系和治理能力的现代化。建设中国特色社会主义法治体系，是法治理论的重大突破，是中国特色社会主义法律体系形成之后，我国法治建设迈入新的历史阶段的必然要求。

一、完备的法律规范体系是推进国家治理现代化的前提条件

法律是治国之重器，良法是善治之前提。实现国家治理体系和治理能力现代化的前提是必须具备完善的法律法规体系。截至2013年，全国人大及其常委会制定了243部法律，国务院制定了680多件行政法规，全国各地制定了8000多件地方性法规，初步形成较为完备的法律体系，但现有法律体系中仍然存在着不协调、不一致、体系性不强等问题。只有不断提高立法的科学化、民主化水平，才能实现良法善治。首先应加强重点领域立法，增强法律法规的系统性，解决因体系性不强导致的法律规定在逻辑上、价值取向上的相互冲突。其次应重视发挥立法对改革和经济社会发展的引领推动作用，变“政策引领”为“立法引领”，坚持改革于法有据，使改革始终在法治轨道上进行。再次要完善立法工作机制和程序，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，杜绝国家立法部门化、部门利益法制化。完善立法项目征集和论证制度，采取立法听证会、专家论证会、公布法律草案公开征求意见等多种形式，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用，体现广大人民的利益和社会公平正义。

二、高效的法治实施体系是推进国家治理现代化的实现途径

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。再完备的法律得不到有效实施，也是形同虚设。因此，高效的法治实施体系是国家治理体系和治理能力现代化得以实现的必要途径。当前，我国法治实施中有法不依、执法不严时有发生；法治的权威尚未完全树立，整个社会缺少对法治的信仰和敬畏；立法阶段还存在“部门立法”，影响立法质量；执法机构权责不清，执法人员的素质不高，造成不文明执法、选择性执法、牟利型执法、不公正司法和不作为等现象；法律实施的评价考核制度缺失，难以对执法机构和人员形成激励奖惩机制等问题。要保证法律的高效实施，构建法治实施体系，首先，建设法治政府是前提。成熟的现代市场经济要求政府领导方式和行政运行方式必须向规范化、有序化、制度化、法治化转变，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。做到行政行为于法有据，法无授权不可为，法定职责必须为。其次，严格执法是关键。深化行政执法体制改革，整合执法机构、充实基层执法、强化综合执法，做到严格高效执法。再次，合理的激励评价制度是动力。应加快建立法律实施的激励保障机制，对法治政府的内在要求进行分解、细化和量化，将法治政府建设用量化的指标体系固化下来，让法治建设也成为政绩，提拔、使用能够确保法律有效实施的干部。切实落实政府信息公开、政务公开、行政管理流程公开，便于民众参与和监督。

三、严密的法治监督体系是推进国家治理现代化的制度保障

法治监督体系的建立和完善，直接关系到法律的有效实施。法治监督体系必须以法律为前提，任何机关、组织或个人都不能干扰、阻挠甚至破坏法律的实施，这是法治监督必须遵守的前提和原则。同时，法治监督要求严密意味着监督是全方位的，监督主体之间必须衔接到位，明确规定各职能机构的监督权、监督范围、内容和程序等。首先，应当依据法律，在法律程序内开展监督。通过政治体制改革，避免权力过分集中。在党的领导权与国家的立法权、司法权、行政权之间进行合理划分，充分发挥监督机制功能。其次，国家权力机关监督包括全国人大以及地方人大及其常委会对法律实施的监督和对政府、检察机关和审判机关工作的监督。当前，要实现国家权力机关监督的法律化与制度化，完善有关监督的实体规则和程序规则，通过法律明确规定这种监督的主体、客体、内容、方式、职权，并制定具有可操作性的程序法。再次，社会组织的监督主要指人民政协、民主党派和社会团体的监督。这类监督作为一种集体监督，可以在某些特定的领域发挥重要的监督作用。最后，应当增加政务透明度，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度，发挥人民群众监督的作用。

四、有力的法治保障体系是推进国家治理现代化的必要条件

有力的法治保障体系，是推进法治中国建设的必然要求，是促进社会公平正义、增进人民福祉的重要举措，是宪法法律得以贯彻实施的重要手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要条件。近年来，我国法治保障体系不断完善，但仍然存在一些问题，如法治保障体制机制的部门化、行政化，人财物保障体制的固化、地方化，滋生执法司法领域的人情案、关系案、金钱案，严重损害法治权威。构建有力的法治保障体系是一个复杂的系统工程，涉及利益相关主体的冲突与磨合，亟须增强理念认同，对制约法治保障体系的深层次矛盾和问题进行系统梳理和逐一解决。首先，应加快推进省以下司法管理体制改革，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，司法机关的垂直化管理将斩断其与地方权力部门之间的利益输送纽带，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权。其次，围绕遵循司法规律，理顺司法权与司法行政事务权、司法权与监督权的关系，防止司法行政化以及行政对于司法的干预，健全办案组织体系，健全司法权力运行机制，加快推进司法职权配置科学化。再次，加快建立符合职业特点的司法人员管理制度，推进司法职业化，如建立以法官、检察官为主体，以司法助理官、书记官、司法警察等为辅助，以综合管理服务事务官三个序列适度分离的司法人员分类管理体系。

五、完善的党内法规体系是推进国家治理现代化的根本保证

完善的党内法规体系，既是适应依法治国、建设法治国家的需要，也是加强党的建设、进一步提升党的执政能力的内在要求，是推进党的建设、保持党的先进性和旺盛生命力的重要方式与保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。完善党内法规体系，首先应健全权力运行制约监督体系。国家制度建设与党内制度建设同步进行，用制度规范权力运行过程，强化腐败制度治理，切实把权力关进制度的笼子，确保权力在阳光下运行。其次，以宪法原则为指导。始终贯彻依法执政理念，实现党内法规法治化，使党的权力结构及其行使方式符合国家法治建设的要求和人民的根本利益。再次，处理好与宪法法律的关系。党内法规是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，不是独立于国家法律体系之外的规则体系，更不能超越于宪法法律之上，不能与宪法法律相抵触。在法治建设过程中，应当把党内法规体系建设作为国家法律体系建设的有机组成部分一体推进，以提升党的执政能力为目标，强化权力的制度制约，推进国家治理体系和治理能力的现代化。□

（作者系省社科院法学所所长）

责任编辑：许 筠